新竹輕軌如何永續經營？借鏡日本富山輕軌經驗
https://opinion.udn.com/opinion/story/7885/2902071
邱秉瑜 29 Dec, 2017
新竹或將成為下個輕軌城市，而財務永續性是軌道運輸建設的主要挑戰。新竹可借鏡日本
的富山輕軌，採公私部門合夥讓民間業者承擔營運盈虧，並為確保穩定的搭乘人口而規劃
輕軌接駁公車、提供誘因鼓勵市民移居軌道沿線以及建設新的公共空間聚集人潮。
繼高雄與新北之後，新竹將成為台灣第三個有輕軌的城市？新竹市政府提出的新竹環線輕
軌計畫，2017年7月獲行政院納入前瞻軌道計畫第一期特別預算，得到了台幣1,200萬元的
可行性評估規劃費。可行性評估預計在2018年完成，內容將包括路網規劃、興建型式評估
、運量預測、財務分析、附屬事業規劃等。
新竹輕軌的建設目的，是希望提供穩定的運輸系統，將新竹舊城區、新竹科學園區、高鐵
新竹站特定區、竹北生活圈四個區域連結起來，讓大新竹地區生活更加便利，特別是清華
大學、交通大學、竹科等地的聯外交通便捷性將提高，光復路（連接新竹舊城區與清大、
交大、國道一號高速公路、竹科的交通要道）長期以來的交通壅塞也可望紓解。
然而，目前在新竹市居在野地位的中國國民黨，力表反對新竹輕軌的立場，於2017年12月
更在新竹市議會成立新竹市前瞻建設監督小組，獲得前總統馬英九執政時期的交通部長陳
建宇及國發會主委林祖嘉發言支持，前者指出新竹輕軌恐運量不足而「債留子孫」，後者
則表示新竹輕軌的營運與維修支出恐變成「錢坑」。
新竹輕軌應如何財務永續？
新竹輕軌是否將因運量不足導致虧損？營運與維修支出是否又將造成市府財政負擔？為回
應上述質疑，我們可試著思考：「新竹輕軌，在成本面上，是否能設法降低成本？在收益
面上，又應如何維持足夠的收益？」
先談成本面，成本可分為固定成本（即興建成本）及變動成本（即營運與維修成本）：
1. 採平面型式興建最能節省固定成本
輕軌的可行性評估包括興建型式（高架、地下或平面）的評估，若從節省成本的出發點來
看，採平面型式興建是成本最低的。平面輕軌或將引發「佔用部分車道導致塞車加劇」的
擔憂，這種擔憂顯然忽視了輕軌的建設目的：讓一部分汽機車駕駛人改搭輕軌以減緩塞車
。
2. 營運與維修可交給民間業者以讓其負擔變動成本
輕軌完工後的日常營運與維修，是變動成本，若仍由「納稅人的錢」來承擔，自然容易遭
致批評。若能讓民間業者來負責輕軌完工後的營運與維修並承擔盈虧，變動成本就能脫離
市府財政。
再談收益面，收益可分為業內收益（即車資收入）與業外收益：
1. 以多種方法確保運量穩定
在吸引經常性人流的地點設輕軌站（如大型購物商場），並經營接駁公車讓民眾便於在住
處與輕軌站之間來往，同時增強新竹舊城區的吸引力使竹北與竹科的人潮有充分理由頻繁
搭乘輕軌前來，以及設法提供誘因鼓勵新竹地區的人口逐漸移往輕軌路廊周邊聚居。
2. 從軌道周邊土地取得容積回饋
新建的輕軌勢必引發周邊地價上漲及都市更新，市府可運用「土地增值回饋」（land
value capture）的機制，從受益者——也就是軌道周邊的地主與開發商——取得容積回
饋，來挹注輕軌的財源。
借鏡富山市的「緊密都市」發展策略
關於新竹輕軌應如何永續經營的問題，日本富山市因推行「緊密都市」（compact city）
發展策略而衍生出的輕軌發展經驗，或許可為我們帶來一些啟發。
富山市（Toyama City）位於日本的北陸地區，濱臨日本海，是富山縣的首府，人口約42
萬人（佔全縣四成），面積則為1,240平方公里左右，可說是地廣人稀。
2000年代早期，富山市的空間趨勢是市中心空洞化、住宅向郊區擴散，交通趨勢則為越加
依賴汽車（1999年佔市民出行方式比例72.2%）、公共運輸衰落（從1989年到2004年各種
軌道運輸的每日使用人次減少了兩成至四成，路線公車的每日使用人次更大跌67%）。
對富山市政府而言，上述趨勢意味著城市交通系統的管理成本提高，同時也增加了溫室氣
體排放。 為處理這些問題，富山市政府在2002年成立「緊密都市發展研究會」（コンパ
クトなまちづくり研究会），擬定了富山市的「緊密都市」發展策略。該策略的三大支柱
是：
公共運輸的復興
鼓勵市民搬遷至公共運輸所經路廊
為市中心注入能量
復興公共運輸：公私部門合夥的富山輕軌
輕軌是富山市公共運輸復興的要角。富山輕軌（Toyama Light Rail）於2006年開始營運
，使用的路線是原屬JR西日本的一條鐵路，全長7.6公里，設有13個車站。富山輕軌的建
設獲得日本中央政府的補助款，由鐵路轉化為輕軌的工程中也整合輕軌與周遭空間，藉機
美化市容。
如何確保輕軌的營運能有持續的財源？富山輕軌採取了「公私部門合夥」（
public-private partnership，簡稱PPP）的開發模式，即：軌道、車站與列車由政府提
供，營運則由民間業者來負責。同時，為維持輕軌的載客量，富山輕軌更兼營連結自家車
站的接駁公車，班距為平日每30分一班、假日每60分一班。
富山輕軌的優點多，對老人尤具吸引力。除了營運時間長（首班車5:30發車，末班車
23:30發車）、班次頻繁（晨峰每10分一班，其餘每15分一班）、票價低廉（不分里程均
一價，大人200日圓、刷交通卡打八折，兒童及65歲以上老人則為100日圓，以上若為搭接
駁公車換乘輕軌者則減為半價）等優點，富山輕軌的低地板車輛與無障礙車站都是對老人
及行動不便者的友善設施。
富山市也致力於整合各種軌道運輸系統。富山市繼輕軌之後，又在2009年開通了市內軌道
環狀線。輕軌與環狀線原本被JR的鐵路隔絕開來，但因北陸新幹線於2015年開通，JR富山
站隨之高架化，輕軌與環狀線得以在JR富山站下方的地面上銜接起來。
鼓勵市民聚居軌道周邊，建設公共空間吸引人潮
為從根本上確保輕軌有足夠的運量，富山市試圖透過補貼來改變人口的地理分布。如果一
座城市的市民能集中居住在公共運輸所經路廊，他們對汽車的依賴自然就會降低。
富山市指定了面積約4.36平方公里的「市中心區」，再沿著公共運輸路廊指定了面積合計
約30平方公里的「住宅鼓勵區」，並補貼這些區域內的新住宅開發案，鼓勵市民搬遷至這
些區域。這是「公共運輸導向的都市發展」（transit-oriented development，簡稱TOD
）理念的實踐。
讓市中心變得更吸引人進出，也是提高輕軌載客量的另一種方法。富山市在市中心建造了
一座大型的公共廣場，廣場內有巨型螢幕與架高舞台，上方有玻璃頂蓋，無論雨天、雪季
或酷暑仍可使用，藉此聚集人潮 。
富山輕軌帶來多重效益
富山市的軌道運輸路網，讓市民的出行方式脫離以往高度依賴汽車的習慣，進而帶來諸多
面向的效益：
社會效益：老年人口踴躍搭乘輕軌與環狀線，其活動力與健康狀態得以增強，富山市的醫
療及照護支出因此降低。
經濟效益：市中心的人口停止下滑，從2008年起恢復正成長，市中心經濟活動也更加活絡
，舊產業振興、新產業勃發，就業機會與政府稅收皆增加。
環境效益：富山市的溫室氣體排放減少，如在2014年即減少了317.5噸的二氧化碳排放，
相當於40.7公頃的森林所能吸收的量。
值得我們注意的是，富山市的緊密都市發展策略，是市府跨部門的全面規劃，而非單一部
門（交通）的規劃；其結果，則是在環境面、社會面與經濟面皆創造了效益。
新竹輕軌的挑戰：財務永續與社會支持
蓋輕軌不難，要如何永續經營才是難題。「財務永續性」是任何軌道運輸建設皆需面對的
挑戰。我們可以看到，富山輕軌採取PPP模式，由政府興建、由民間營運，更透過各種方
法提高運量，如輕軌接駁公車的營運、鼓勵市民聚居軌道沿線的補貼、市中心新公共空間
的創造，以確保財務的可持續性，這些措施皆值得新竹市政府借鏡。
新竹輕軌是否能採某種程度的公私部門合夥？新竹的公車路網能否配合輕軌的設站位置而
重整，或者新竹輕軌的事業內容能否包括輕軌接軌公車？新竹輕軌的路線規劃，以及新竹
的住商人口分布，這兩件事能否合併考量，甚至以政策誘因促使兩者逐漸邁向高度整合？
新竹舊城區的站前廣場、護城河、東門城等公共空間，應如何透過硬體整備與軟體策劃來
吸引更多人潮？以上這些問題，都攸關新竹輕軌的財務永續，新竹市政府不能不加以審慎
思考。
財務面的永續經營之外，對於輕軌來說同等重要的，是社會面的永續經營：新竹市政府應
在輕軌的規劃階段，就將輕軌可以帶來的社會、經濟與環境等多重效益，以潛在受益者—
—也就是全體市民——所能理解的方式（例如換算成貨幣價值）明確呈現出來，新竹輕軌
才能擁有最大的社會支持。