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中國各級政府債務資料仍存五大隱憂？
12月30日，審計署公佈《全國政府性債務審計結果》。截至2013年6月底，全國各級政府
負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定
救助責任的債務66504.56億。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務餘額與當年
GDP（518942億元）的比率為36.74%。將或有債務折算在內，2012年底全國政府性債務的
總負債率為39.43%，遠低於國際通常使用的60%的負債率警戒線。
　　2013年對政府性債務的審計結果與2011年不同，筆者發現有微妙變化。2011年，審計
署側重強調，地方債務總體風險尚屬可控。而此次，審計署認為可控同時，也表示“有的
地方也存在一定的風險隱患”。而且，在不久前舉行的中央經濟工作會議上，著力防控債
務風險成為明年經濟工作的六大任務之一。
　　從國家審計署的觀點來看，我國各級政府政府債務雖然高達20萬億，但是除了部分地
區之外，債務風險總體可控，與歐、美、日等西方發達國家政府高負債相比要好很多。但
近年來，國內外經濟學家卻頻頻拿中國各級政府的債務問題說事，除了中國政府債務規模
不透明之外（現在資料已經公佈），還有以下幾大原因。
　　首先，中國各級政府的債務規模增速過快。早在2008年金融危機之前，中國的各級政
府財政收支基本平衡。而到了2009年，隨著中央政府的4萬億投資計畫的出臺，各地方政
府也紛紛搭建投資平臺，靠舉債投資來拉動GDP的增長。到了2013年6月末，地方政府性債
務比2012年末增長12.6%，年化增長26.8%，遠超GDP10%左右的名義增長水準。
　　從表面上看，現在地方債務總體風險不大，但是如果各級地方政府仍然無法轉變經濟
增長方式，繼續靠房地產+政府投資來拉動經濟，那麼要不了多久，政府平臺債務規模將
會混雪球式的快速增長。事實也證明，靠政府投資來拉動經濟的增長方式是不可持續的。
　　再者，這二年地方政府平臺債務將集中到期。從債務分佈來看，政府負有償還責任的
債務在2011年和2012年到期較多，這直接導致地方政府這兩年還本付息壓力較大。根據模
型預測，2014年以後，地方政府或將出現資金缺口。即使考慮到借新還舊，即部分資金缺
口可由銀行新增信貸進行彌補，2015年後將會出現絕對資金缺口。
　　從債務負擔來看，2013、2014年地方政府債務負擔最沉重，隨著平臺融資集中到期，
未來兩年到期債務規模增長更快，而財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府以及融
資平臺將面臨更大還本付息壓力。
　　其三，期限錯配，短債長投。從資金結構來看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上
，2011年到2015年期間，大量地方債將進入還本付息期，2010年底地方政府性債務餘額中
，2011、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%
、9.28%和7.48%，2016年以後到期償還的占30.21%。
　　現在的狀況是，很多地方政府向銀行貸的是長期貸款，而銀行則拿短期儲蓄或者理財
產品予以投放信貸，於是各大銀行只能建立所謂的“資金池”，將各類現金流混在一起，
來應對流動性的需要。一旦政府平臺長期貸款無法及時償還，或者短期理財產品到期擠兌
時，中小銀行將面臨資金鏈斷裂的風險。
　　其四，地方政府投資項目往往是基礎設施建設（如城市軌交、水電煤氣），不僅週期
長、回報率低、還需要耗用大量資金流，目前各地方政府為了融資拿土地向銀行作抵押貸
款。一旦土地開始跌價，銀行貸款期限已到，地方政府投資的那些基礎設施將面臨難以變
現的尷尬局面。
　　以高鐵為例，中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發行政府支持債券或以鐵路建設基金
提供擔保等方式舉借22949.72億元，用於鐵路項目建設。截至2013年6月底，該公司匯總
財務報表反映資產總額46631.59億元，負債總額29182.15億元。由於鐵路總公司的資產不
能出售，如果其經營業績有效不能提升，就是資產價值十倍於負債也無濟於事。
　　最後，一些地方政府在不受約束擴張的同時，也為轄下的龍頭企業做了隱性擔保。由
於地方政府對融資成本並不敏感（因為借了錢，從沒考慮要償還），這使得自金融危機以
來，地方政府為主導的投資擴張，大量資金流向融資平臺和政府驅動的投資行業，造成資
源嚴重錯配和部分行業的產能嚴重過剩。由於光伏產業不景氣的影響，無錫尚德倒閉，而
無錫市政府因為其隱性擔保而損失慘重。
　　所以單從審計署提供的資料來看，我國地方政府債務風險並不大，總體可控。但是我
們也要看到，地方政府的負債率正在快速上升、債務將集中到期、地方投融資平臺變現艱
難、短債長投，期限錯配等問題始終沒有解決。所以目前控制地方債務規模，防控債務風
險，化解類似像歐債危機這樣的金融風暴，將是我國中央政府長期努力的工作重點。
　　其一，政府應該轉變職能，由投資型政府向公共服務型政府轉型。就是能由市場去做
的，各地政府應該將權利放給市場，政府只負責提供公共服務、充當市場監管者的角色。
未來政府將更多的精力化在環境保護、民生問題之上，而絕不是片面的追求GDP增速。唯
有如此才能控制住地方政府的負債率的不斷攀升。
　　其二，編制地方政府資產負債表，提高地方預算透明度，接受社會和人大的監督。中
長期來看，各級政府應編制完整資產負債表。政府財政統計和預算報告應披露有法律效力
的擔保所導致的或有負債。
　　此外，對地方政府土地受讓，全國人大以及審計署必須發揮監督和審計作用，加大審
查和執法力度。避免地方政府過度依賴土地作為抵押物向銀行貸款用於基建投資。
　　其三，面對即將到來的地方債務違約風暴，筆者建議成立地方“壞賬銀行”，主要負
責地方債和不良資產處置，其購入不良資產應採取債務重組方式進行處置，可以對外轉讓
。同時建立基礎設施產權交易市場，完善地方政府投資項目退出機制，以便於地方退出部
分國有股權，盤活地方政府融資平臺資產，通過資產證券化等金融手段為新項目籌集資金
。
　　2013年的倒數第二天，審計署終於公佈了截至2013年6月底的全國政府性債務審計結
果，這無疑讓我們看到了目前各地方政府債務祥盡情況。筆者認為，地方政府的債務規模
並不是像審計署所講的風險可控，高層應該對地方政府債務問題引以警覺，並通過一系列
的手段將地方政府債務風險化為無形。否則地方政府債務風險將給中國的經濟帶來巨大衝
擊。