西方式民主的危機及其倒退
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鄭永年
新加坡國立大學東亞研究所教授
美國前駐華大使馬克斯鮑卡斯在CNN新聞節目中表示：“如今川普政府針對中國的言辭如
此強硬，彷彿重回麥卡錫主義時代——那個麥卡錫宣稱美國國務院被共產主義滲透的年代
；也有點像1930年代希特勒時期的德國。”
鮑卡斯說：“所有人都知道正在上演的一切是錯的，但沒有人站出來對此說些什麼……現
在在美國，如果誰想說一些關於中國的理性言論，他/她就會感到恐懼，會害怕自己馬上
會被‘拉出去砍頭’”。鮑卡斯對此表示了擔心：“現在有責任感的那些美國人，就像生
活在納粹時期德國的人們一樣，無法站出來發聲。”
鮑卡斯也認為，這種情況之所以會發生，就是因為川普政府意識到在控制疫情方面的失責
，導致了經濟形勢的下滑，不得不這樣做（指責怪中國）來轉移注意力以及推卸責任。
鮑卡斯補充道：“我認為我們正朝著那個方向（“希特勒時期”）發展，但還是有很多心
懷責任感的美國人，都知道（川普政府）針對中國的攻擊是不負責任的。他們也知道如果
繼續下去，我們會為此付出代價的，但他們卻不敢說出來，因為說出來就會遭到抨擊。”
鮑卡斯之所以擔憂，就是因為這種情況不應當在一個被歷來視為是民主典範的美國社會出
現。這從另一個角度說明，冠狀病毒疫情已經對西方民主構成了前所未有的危機。鮑卡斯
所說的無疑是真實的情況，他的擔憂也是西方很多人對西方民主往何處去的擔憂。歷史上
，類似的危機也曾經發生過，例如民主產生了德國的希特勒和意大利的墨索里尼。
這一直是西方民主的恥辱。儘管西方人一直想撇清法西斯主義、納粹主義與民主的關係，
但無論如何，希特勒和墨索里尼都是通過民主方式而取得政權的。歷史會不會再次重複，
冠病疫情會不會再次對西方和西方式民主構成危機？
西方式民主發展的大趨勢
實際上，這已經不是一個會不會發生的問題，而是危機有多麼深刻的問題。《紐約時報》
3月31日發表了題為《冠狀病毒疫情在全球催生獨裁和濫權？》的文章，指出了一個大趨
勢，即專制的更為專制，民主的轉向專權。不難看到，隨著冠病大流行使世界運行戛然而
止，焦慮的國民要求採取行動，全球各國領導人正在動用行政權，在幾乎沒有阻力的情況
下，抓住了實質上的獨裁權力。
英美是老牌民主，民主的發源地和燈塔，傳播和支撐西方式民主最強大的力量。但是，疫
情在很快改變一切。這兩國的政府一方面獲取越來越大的權力，但同時又表現為抗疫不力
。
在英國，大臣掌握了一種被批評者視為是“令人震驚的”權力，因為他們可以拘捕人民和
關閉邊境。在美國，司法部要求國會賦予其更多權力，包括取消對尋求庇護者的法律保護
，以及在未經審判的情況下無限期拘禁人民。在共和黨和民主黨的阻撓下，司法部做出了
讓步，提交了一份較緩和的提案。不過，總統川普已經獲取“戰時總統”的大部分權力，
啟動了《國防生產法》。川普也否決了國會一項限制總統發動戰爭的權力的法案。隨著疫
情的進展，川普在尋求更大的權力。
歐盟情況也相當嚴峻。冠狀病毒的快速傳播，迫使歐盟國家採取一些之前被視為只有在專
制國家才有可能的緊急措施，例如限制出行、禁止集會和削減宗教自由。歐盟委員會副主
席堯羅娃在疫情初期就指出，有20個歐盟成員國“通過了緊急法令”應對疫情。
在歐盟國家中，匈牙利最為極端。匈牙利批准了一項有爭議的緊急法令，議會給予總理奧
爾班巨大的權力：只要緊急狀態持續存在，就不能舉行選舉，散佈“擾亂信息”可能獲刑
。
但匈牙利並不孤獨。西班牙等其他歐盟國家也紛紛效仿匈牙利。儘管在憲法的框架內進行
，但這些國家決定暫時關閉議會，或在虛擬空間舉行議會投票。甚至在德國，聯邦議院議
長朔伊布勒提出類似建議，提議設立一個小規模的“緊急議會”以應對危機，但德國憲法
只允許在戰爭狀態下採取這種措施；反對派議員對此提出批評，認為現在不是這樣做的時
候。
歐美是民主的核心。在這個核心之外，實行西方式民主的國家的情況更為糟糕。歐美之外
，西式民主可以說是外來的，往往沒有深厚的文明基礎。正因為如此，民主似乎可以隨時
變成政治人物的玩物，可有可無。
以色列總理內坦亞胡早已經授權本國內務安全機構，使用為反恐開發的秘密手機數據追蹤
公民。通過跟蹤人們的活動，政府可以懲罰那些違抗隔離命令的人，最高刑期可達六個月
。通過關閉國家法院，面臨腐敗指控的內坦亞胡也推遲了他原定的出庭時間。
在亞洲，以韓國為代表的一些國家所使用的侵入式監控體系，在正常情況下會招致譴責，
但卻因能減緩感染速度而被民眾所接受，更受到西方的稱讚，被視為是民主抗疫的典範。
菲律賓國會通過法案，授予總統杜特爾特緊急權力。議員簡化了此前允許總統接管私營企
業的法律草案。杜特爾特曾將國家憲法比作“一張衛生紙”。
泰國首相巴育已經掌握了實施宵禁和審查新聞媒體的權力。泰國的一些記者因為批評政府
對疫情的不當應對，而受到起訴和恐嚇。
在南美，智利宣佈進入“災難狀態”，軍隊被部署在城市街道上，壓制了很長時間以來震
動全國的憤怒異見。玻利維亞暫停了原定於5月初進行的備受期待的總統大選。2019年的
爭議性選舉引發了暴力抗議，迫使總統莫拉萊斯辭職。
西方式民主的變化
無論從哪個角度來看，西方式民主正經歷著1930年代以來前所未有的考驗。可以從幾方面
來看。
一、西方式民主圈的縮小
西方式民主倒退是顯然的。首先表現在民主圈的縮小。美國人權組織”自由之家”（
Freedom House）最近發佈調查報告表示，根據他們對中歐與中亞的29個國家調查的結果
，發現2020年是自1995年以來，民主國家最少、各國民主都平均表現最差的時刻。
在對現存民眾作“度量”之後，這一組織把匈牙利、塞爾維亞、黑山這三個國家“開除”
出民主“俱樂部”。原因是這三個國家的行政機關濫權、干涉司法、貪污等情況嚴重。塞
爾維亞、黑山是自2003年後，首次被踢出民主國家俱樂部的。
匈牙利原本在2005年被列民主國家，當時還被“自由之家”稱讚是“民主改革的先驅”，
但今天的匈牙利被視為是民主倒退程度最高的國家。“自由之家”另外警告，波蘭也有民
主倒退的跡象出現。
“自由之家”也批評歐盟，認為歐盟是這些國家不民主的幫凶，因為為了讓這些國家加入
歐盟，歐盟放鬆對這些國家的人權審查。
可以預見的是，如果冠病疫情持續下去，無論是西方民主本身，還是那些採用西方式民主
國家的政府的集權傾向會越來越甚。原因很簡單。權力是很現實的解決問題的方法。在危
機面前，越來越多國家的領導人會根據自己認為是最有效的辦法來解決問題，而不會根據
西方（例如“自由之家”）所提供的標準的“民主手冊”來行動。
再者，很多國家對西方的批評已經無所謂了。也容易理解，這些國家也有正當的理由來批
評諸如來自“自由之家”的指責。例如，匈牙利政府發言人批評“自由之家”，認為是美
國想要透過人權組織（自由之家隸屬美國官方），或是如金融巨鱷索羅斯等人控制外國的
政局。他表示，只要國家不符合“美國”的民主價值就會被調降等級，這只是美國國內政
治的延伸罷了。
二、恢復民主常態沒有時間表
如果從民主轉向集權，是特殊狀態下的特殊手段，還可以理解，因為一旦危機過去，政治
人物可以還權給人民。但問題並不那麼簡單。權力運作的邏輯就是以現有的權力獲取更大
、更多的權力。為了權力，政治人物可以操縱權力。如果政治人物為了權力而把“特殊狀
態”常態化了呢？這種情況也不是不可設想的。
現代社會既複雜，又脆弱。近數十年來，恐怖主義、金融危機、瘟疫、局部戰爭……各種
危機從未間斷過。如果危機成為常態，政治人物也可以把專制常態化。
正如一些觀察家已經觀察到的，隨著時間推移，各國政府所頒布的緊急法令，會逐漸滲透
到法律結構中，並成為常態。位於華盛頓的非盈利法律國際中心（International
Center for Not-for-Profit Law）總裁道格拉斯‧魯岑近來就表示，該機構正在追蹤大
流行期間的新立法和政令。魯岑說：“塑造緊急權力真的很容易……拆解它們就很難了”
。的確，沒有人清楚危機過後，這些緊急狀態法案將何去何從。實際上，以往倉促頒布的
法律，如九一一襲擊後的《愛國者法案》（Patriot Act），在它本來要應對的危機結束
後，到今天仍然活著。
三、權力缺乏有效的制衡手段
分權制衡被視為是西方式民主的本質。立法、行政和司法三權分權制衡的制度，是西方引
以為自豪的。但是在危機之際，司法往往成為行政的幫凶，而立法權經常被弱化。
奧地利民主研究者埃斯（Tamara Ehs）為民主國家行政當局所採取的集權措施辯護，認為
嚴格的限制本身並非不民主。埃斯說：“衡量一項措施是否合理，可以參照這些標準：該
措施的目的是否是抗擊疫情？該措施是否嚴格遵照法律程序？”如果符合這些標準，民主
制度下也可以實行嚴格的禁令。
但同時，埃斯也認為，如果官員擴大了對象範圍，並且不按照程序執行，則可能會越界。
例如奧地利衛生部最近希望頒布“復活節法令”，讓警察可以在不事先通知的情況下搜查
私人住宅，以檢查家裡是否舉行復活節聚會。埃斯說，這種嚴重侵犯隱私的行為，也可能
在民主國家出台，但是它只是出自衛生部長的要求，並未經議會批准。在反對派和民間社
會的大規模抗議之後，該節法令被取消。
埃斯所說的議會監督，對民主無疑是至關重要的，因為正如埃斯所言：“議會作為一個意
見平台，人們可以發出自己的聲音，並形成不同意見。在民主國家，總會有多種方案。”
但問題在於，如果行政權力足夠大，就會採取措施來限制議會的權力。匈牙利已經限制議
會活動了，這種情況也發生在很多其它西方國家，尤其是在非西方的實行西方式民主的國
家。
四、信任只是一張紙
人民對政治人物的信任又是如何呢？人民的信任一直被視為是民主政治的優勢。畢竟，在
民主社會，權力是建立在選票之上的。如果人民不再信任掌權者了，在下一次選舉的時候
，就可以不投票給現任掌權者。換句話說，現任掌權者失去了人民的信任。
但問題在於，在病毒流行之際，人民的恐懼感前所未有，他們希望強有領導人出現，成為
拯救他們的英雄，並願意為此接受對自由的限制。等到危機過去，人民又會希望這些英雄
再變成常人，把在危機中失去的自由還給他們。
不過，這經常僅僅是天真的想法。人性就是這樣的：一天成為了英雄，就想成為一世的英
雄。希特勒和墨索里尼當時也深受人民的信任，結果又如何呢？難道現在政治權力者的人
性變化了？
今天，美國和西方民主國家擺出了一副要和中國進行一場“民主政權保衛戰”的樣子，好
像西方民主的威脅來自中國。這其實是大錯特錯了。西方民主本身的危機只能來自自身內
部，而非外在的挑戰。實際上，無論是專制還是民主，很少有政治制度是從外部被打垮的
，垮掉的原因大都來自內部。過去是這樣，今天也是這樣，未來也會是這樣。