【俄羅斯研究】吳德堃：垂直權力體系下的俄羅斯地方治理-以2018年地方選舉為視角
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國關國政外交學人
2019-09-09 17:28　作者系中國社會科學院大學 (研究生院) 博士研究生
內容摘要
俄羅斯地方治理的總體態勢是逐步加強中央對地方的控制。2012年普京重新當選總統後適
度調整了俄羅斯的聯邦體制，試圖在集權與分權間尋求平衡。調整後的聯邦制恢復了地方
行政長官直選，放寬了對其他政黨的限制，這種以集權為主分權為輔的聯邦制保持了央地
關係的穩定發展。2018年退休金制度改革引起的連鎖反應擴大了本就存在的央地矛盾，一
些地區出現了政治不穩定現像。維持控制、保持地方政治的穩定是未來俄羅斯地方治理的
主線。2018年的地方選舉折射出了俄羅斯中央如何在民主程序下保持對地方政治權力的控
制，同時也反映出了影響俄羅斯垂直權力治理體系的關鍵性因素。
俄羅斯是一個擁有85個聯邦主體和6種行政結構形式的聯邦制國家。蘇聯解體後，俄羅斯
一直面臨著如何處理中央與地方關係的問題。葉利欽時期中央對地方控制力弱，地方政府
各自為政，甚至獨立於中央政府。普京執政後對聯邦制度進行了改革，重新在地方樹立了
國家權威，加強了中央對地方的控制，在中央與地方間建立起垂直權力體系。
長久以來，俄羅斯地方治理一直在保持地方的多樣性和國家的統一性之間尋求平衡。葉利
欽時期，中央缺少干預地方的手段，地方一定程度上脫離了中央的控制。普京第一任期內
，中央通過多項改革措施，建立了對地方權力機關進行控制的行政和法律干預機制，同時
削弱了地方政治精英干預中央事務的權力。2004年別斯蘭人質事件後聯邦中央實際掌握了
地方行政長官的任命權，中央對聯邦主體的控制權達到頂峰。2011年又在制度上適當放寬
了對地方的控制，恢復了地方長官直選制，並放寬了對政黨登記的限制。可以說，到2012
年普京開啟新任期時，俄羅斯在中央集權和地方分權上達成了基本平衡。在2018年年初普
京結束第三個任期時，俄羅斯地方政治維持了穩定的狀態。
2018年9月9日舉行的地方選舉出現了統一俄羅斯黨在四個聯邦主體敗選和地方議會席位下
降的現像。如此大規模的敗選和失勢是統俄黨在歷次地方選舉中所沒有遇到過的。導致這
次失利的主要原因是2018年退休金制度改革引起的民眾抗議情緒。因此，在社會民意不穩
定狀態下，俄羅斯建立起的垂直權力治理體系民意衝擊的有效應對是未來保持政治穩定和
聯邦制發展的關鍵所在。
2012年以來的地方治理舉措
俄羅斯雖然恢復了地方直接產生行政長官的權力，但仍保持了中央對地方的控制，這種控
制既來源於總統解除地方行政長官職務的權力，也來源於在地方選舉制度和選舉技術操作
方面采取的措施，包括制度化約束和潛在規則。聯邦中央綜合運用多種手段已經基本掌控
了地方人事權。通過對2018年地方選舉的分析，可以看出這些措施在具體實踐中的效果。
(一) 代理行政長官是聯邦機制運行中的特有現像
在2012年出台統一選舉日之前，俄羅斯地方選舉主要分為春季和秋季兩次選舉。在2012年
後，任期屆滿後至9月份的這段時間出現了行政長官職位的空缺，由於法律沒有規定這段
時間行政長官如何產生，於是中央在這段空缺期任命了一批代理行政長官。此外，行政長
官提前辭職或被解職也會造成代理行政長官的出現。代理行政長官由中央任命，獲得中央
扶持，再加上提前履職可以掌控地方行政資源和經濟資源，所以在實際參選中有較強競爭
力，很容易在選舉中獲勝。實踐表明，從2012年至2018年間除伊爾庫茨克州和濱海邊疆區
代理行政長官未獲勝外，其余全部成功當選。
如圖1所示每年各聯邦主體幾乎都是代理行政長官參選。如果說2012年至2015年代理行政
長官數量的空前增加是轉型期內暫時存在的現像，那麼2016年以後出現的代理行政長官現
像則是俄羅斯中央實行干部管理的重要手段之一。隨著各聯邦主體都在9月的統一選舉日
選舉出了新領導人，之前因任期屆滿和選舉日期不對稱而產生的代理行政長官越來越少。
相反，總統利用對地方行政長官的任命權和解職權，將大量年輕的技術官僚或執政經驗豐
富、能力強的干部安插到各聯邦主體任代理行政長官的現像越來越多。隨著選舉周期逐漸
步入正軌，聯邦中央對代理行政長官產生了兩點新認識：
https://i.imgur.com/hfXDZaI.jpg
圖1 2012～2018年提前選舉的聯邦主體數量、代理州長數量
第一，提前解除一批年齡偏大或能力不足的行政領導人，將年輕、有前途的官員任命為代
理行政長官，鍛煉其執政能力，再通過地方選舉檢驗他們的執政績效和競選能力，最終培
養和篩選出優秀合格的干部。
隨著各聯邦主體舊行政官僚陸續離職或退休，新的年輕干部通過代理州長身份迅速填補了
地方權力真空。普京在2017年和2018年提前任命了19個代理州長，占2018年所有參選地區
的四分之三。有12個地區的舊行政長官提前辭職退休或調任次要職務，剩下7個地區的舊
州長調任聯邦中央任職，接替任職的19個代理行政長官平均年齡45歲。
第二，代理行政長官更容易贏得選舉。代理行政長官的任命一般在距下次選舉的前半年或
前幾個月，民眾一般很難在短時間內對新任的行政長官產生好惡感，再加上提前掌控了政
治和經濟資源，以及擁有政權黨甚至總統的支持，代理行政長官很容易成功當選。在對未
來前景預期不確定的情況下，采用代理行政長官的方式一可以歷練干部，實行地方精英的
更新換代，二來可以確保對地方的控制，可謂一石二鳥。
(二) 「市政過濾器」限制了有競爭力的候選人參選
「市政過濾器」機制是在2012年5月2日梅德韋傑夫簽署的恢復地方行政長官直選法令中出
現的1，該機制的直接設計者是時任總統辦公廳第一副主任，主管國內政治和政黨選舉的
沃洛金。根據法律規定，申請登記參選的各黨派或獨立候選人要在參選聯邦主體內收集市
政機構代表的簽名，「市政過濾器」分三層篩選候選人：第一層，申請登記的候選人需要
在所參選聯邦主體內收集5%到10%的市政代表和領導的簽名；第二層，在這些代表和領導
簽名中還必須包括5%到10%的市政區和城市區立法機關代表和行政領導人簽名 (只有聯邦
級城市和沒有居民點的州沒有這層審查，如莫斯科市、聖彼得堡市、塞瓦斯托波爾市、馬
加丹州) ；第三層，在不少於在四分之三的市政區和城市區收集簽名。各聯邦主體可以自
行規定第一層和第二層簽名數量的比例大小，但在四分之三地區收集簽名這一層地方沒有
權力改變。
「市政過濾器」機制的設立首先是為了提高地方自治機關代表的地位，促進政黨進行基層
組織建設。但目前統一俄羅斯黨控制著各市政地區議會的多數席位和行政領導人職位，中
央由此實際掌控著地方行政長官選舉的參選資格。例如，在薩馬拉州通過「市政過濾器」
需要5%的市政代表簽名，即167張簽名，這167張簽名中還必須包括來自28個市政區和城市
區的45張簽名，統一俄羅斯黨在該地市政代表和領導人共有2 806人，而俄羅斯共產黨只
有48人，公正俄羅斯黨51人、自由民主黨21人2。因此，哪些候選人可以參選不是由地方
市政代表，而是由統一俄羅斯黨實際掌控。所謂提高地方自治機關代表的地位，實際是提
升了統俄黨代表在地方的權重。
「市政過濾器」設立的第二個目的是提升候選人的質量，防止一些「沒有准備的候選人」
「流氓分子」和「罪犯」進入選舉，讓真正受歡迎和支持率高的候選人參加選舉，但從
2012年至2018年「市政過濾器」在地方選舉的實際效果來看，除政權黨支持的候選人獲得
高得票率外，其他大部分通過了「過濾」的候選人並不受選民歡迎。以2012年為例，當參
選行政領導人落選的12個候選人中有4人得票率不到5%，3人得票率不超過10%，5人得票率
超過10%，12名落選人平均得票率為10%，得票率10%以下的候選人占落選人數的一半。
2018年受退休金改革效應影響，79個落選候選人平均得票率上升到8.4%，得票率超過5%的
人數突破半數 (41人) ，其中有23人得票率超過10%。盡管如此，落選候選人平均得票率
同政權黨獲勝得票率相差仍保持在65%左右。3
造成如此大差距的原因之一是大量「陪跑」政黨拉低了得票率。例如，2015年自由民主黨
在阿穆爾州得票率達到28%，俄羅斯共產黨得票率為14%，而社會公正共產黨得票率只有3%
；當年俄共在科斯特羅馬州得票率為21%，而自民黨和公正俄羅斯黨得票率僅有4%，甚至
一些不知名的小黨派也被允許參選，「俄羅斯城市」黨和「卡扎奇亞」黨得票率連1%都不
到。除統一俄羅斯黨和俄羅斯共產黨外，其他政黨在任何地區都無法獨自通過「市政過濾
器」，他們的參選必須有統俄黨的允許。而統俄黨允許這些「不受歡迎」或在當地支持率
很低的政黨參選，原因在於這些支持率低且根本無法勝選的政黨可以分散掉那些本來具有
較高支持率政黨的選票。克裡姆林宮利用反對派之間的矛盾，在一些反對派支持率較高的
地區允許另一些反對派政黨或根本無法獲勝的小黨派參選，這些政黨候選人往往被稱為「
攪局者」。一般情況下克裡姆林宮推舉的候選人在第一輪會贏得絕對多數，而主要反對派
候選人的部分選票會被「攪局者」吸走。這樣既彰顯了「民主」又確保了當局既定的「選
舉劇情」不會穿幫。
另外，那些在競選期間有能力與聯邦中央推舉的代理州長進行競爭的候選人或者可以對選
舉結果產生影響的候選人都無法通過「市政過濾器」。例如，在2018年地方行政長官選舉
中，「俄羅斯全民聯盟」黨在奧廖爾州推舉的代表維塔利·雷巴科夫被奧廖爾新聞通訊社
評為「奧廖爾地區100位最具影響力人物」之一，排名第七。但其最終沒有通過「市政過
濾器」，原因是，5月底奧廖爾州議會主席穆扎列夫斯基要求市政代表不要簽名支持雷巴
科夫。俄共以及候選人在歷次選舉中表示必須廢除「市政過濾器」機制或降低「市政過濾
器」通過的門檻，但在此次選舉中，俄共背景的代理州長克雷奇科夫對「市政過濾器」的
態度與其黨內同事恰恰相反。可以看出，「市政過濾器」機制不單是政權黨和執政當局控
制候選人的工具，它在一定程度上已經成為所有體制內反對派共享的產物。
「市政過濾器」機制造成了地方行政長官選舉競爭性非常低，從2012年到2017年間除伊爾
庫茨克州出現過「第二輪」選舉外，其余所有中央任命的代理州長或政權支持的候選人都
在第一輪勝選。
「市政過濾器」機制的第三個目的是防止不熟悉本地狀況的外來政治精英參選，因為市政
代表和領導人在簽名時會更傾向於本地出身並擔任過職務的候選人。時任總統梅德韋傑夫
在2012年表示，「市政過濾器」可以防止那些在外地擔任領導職位的外來政治精英擔任本
土州長職位4。但從實際情況來看，每年獲勝的候選人都有一部分屬於空降州長。2018年
地方選舉獲勝的22個州長中有13人屬於空降州長。本地派出身的候選人則分為兩類：一類
出生於本地，並長期在當地工作的候選人；另一類是非本地出生，但早年長期在本地工作
。外來派也分為兩類：第一類是出生於本地，但是在聯邦中央或其他地區工作的候選人；
第二類屬於非本地出生，從來也沒有在當地工作過的候選人。從2018年75個直選地區行政
長官的履歷來看，有40個地區的領導人是本土派出身，其中有24個領導人一直在本地擔任
職務，另外有16個地區的領導人雖然非本土出身，但長期在這些地區擔任領導職務，這些
本土派領導人主要分布在各共和國和邊疆區；其余35個地區領導人屬於直接空降到當地擔
任行政領導職務，其中30人沒有任何地方背景，其余5人雖然出身地方，但一直在聯邦中
央和其他地區工作。這些外來領導人因缺乏地方影響力，對中央的依賴性更強。
綜上所述，「市政過濾器」機制帶有很強的雙重性特點，表面上增強政治競爭力和選舉規
範性，實則帶有很強的政治控制性，這也與普京所一貫秉承的「主權民主」理念相契合。
(三) 對地方議會的控制
地方議會選舉多數采用混合選舉制度。不同的計票公式可能對席位分配產生不同影響，從
而使選舉的結果產生細微的變化5。俄羅斯地方議會選舉在改革前一直使用黑爾基數法，
這是公認的比例代表性最強的席位分配方法。地區選舉制度改革後，大部分地區開始使用
頓特法和因姆皮利亞里法。這兩種方法都會造成獲勝政黨取得相對於其得票率更多的席位
，其中因姆皮利亞裡基數法被認為非常嚴重地破壞了比例代表制，在使用這種席位分配方
法後，一些超過門檻線的參選政黨最終反而沒有獲得席位6。政權黨通過采用這種方法在
得票數相同的情況下可以多取得1個或者2個席位。在地方議會不斷縮減席位數量的情況下
，多取得1個或2個席位在很大程度上可以改變地方議會黨派力量對比。
一直以來，統俄黨在地方議會和市政議會的優勢地位是聯邦中央控制各聯邦主體的最後一
道防線。2013年普京將決定地方行政長官產生方式的權力交給了地方議會，除此之外，地
方議會還有權決定「市政過濾器」通過的比例大小，各政黨進入地方議會的門檻比例、地
方市政單位行政長官是否直接選舉以及獨立候選人能否參選等問題。可以說，雖然聯邦中
央交出了地方行政長官的任命權，但借助統俄黨在地方議會的優勢地位，其可以有效控制
地方政府的產生的方式。另外，通過統俄黨在市政議會的優勢地位，政權還可以直接操控
候選人參選資格。對地方議會和市政議會的控制讓中央政府直接成為了「地方選舉游戲規
則的制定者」，即使州長不是統俄黨成員，只要不丟失對地方議會的控制，也能保持對該
地區的掌控。以2018年地方選舉為例，雖然自民黨在弗拉基米爾州和哈巴羅夫斯克邊疆區
取得了行政首長選舉的勝利，但統俄黨在弗拉基米爾州立法會和哈巴羅夫斯克邊疆區立法
杜馬占據著60%和83%的席位，並且控制著兩個地區大約92%和97%的市政議會席位，因此這
兩個地區仍在普京的可控範圍內。
(四) 行政干預和政黨交易降低了選舉的競爭性
2018年的地方行政長官選舉，聯邦中央提前通過行政干預避免了幾個地區出現不利於統俄
黨的情況。其結果是反對派政黨放棄了在那些最有可能獲勝的地區參加競選。
俄羅斯共產黨在擁有一定支持率的阿爾泰邊疆區、鄂木斯克州、新西伯利亞州和克拉斯諾
亞爾斯克邊疆區沒有推舉候選人，這四個地區俄共在2018年總統選舉中的得票率都高於俄
共的全國平均得票率 (11.8%) ，7其中，新西伯利亞州和鄂木斯克州是俄共能夠獨立通過
「市政過濾器」的兩個地區。新西伯利亞市市長安納多利·洛科奇 (俄共) 擁有豐富的競
選經驗、行政資源和當地精英的支持，並且得到前克拉斯諾亞爾斯克邊疆區行政長官托洛
孔斯基的支持。然而6月初，托洛孔斯基被移出了俄羅斯鐵路公司董事會名單，並且失去
了俄羅斯總統下屬國家經濟和公共管理學院西伯利亞分院顧問職位，隨後被克拉斯諾亞爾
斯克邊疆區調查機關傳喚詢問。迫於當局的壓力，托洛孔斯基6月4日辭去了新西伯利亞市
長顧問職位，6月8日洛科奇放棄了參加州長選舉。
此外，在統俄黨敗選的濱海邊疆區，俄羅斯共產黨本打算繼續推舉在第一輪選舉表現不俗
的俄共候選人安德烈·伊先科繼續參選，但俄共最後放棄了參與濱海邊疆區的選舉。俄共
放棄選舉的原因有兩點：第一，地方行政當局和莫斯科向地方市政代表施加壓力，阻止他
們支持伊先科通過「市政過濾器」；第二，原定於10月27日舉行的俄羅斯共產黨推舉候選
人會議因俄羅斯郵政公司無理由拒絕提供會議場地而被迫取消。盡管如此，伊先科在11月
7日仍以獨立候選人身份向選舉委員會遞交了申請，但是選舉委員會否決了伊先科提供的
13名市政代表的簽名，宣布其沒有通過市政過濾器，拒絕其參選。
除了行政和制度手段，聯邦中央還通過與反對黨達成政治妥協來操控選舉結果。這種妥協
對於反對黨來說是一種被迫的妥協，統一俄羅斯黨對政治空間的壟斷使其他政黨無法追求
獨立的選舉政策，不得不與政權黨達成妥協，提名一些競爭力不強的候選人或者直接放棄
參選。放棄選舉也就直接導致了反對黨在市政機構代表數量的缺乏，進而導致在未來選舉
中無法通過「市政過濾器」。例如，從2017年9月11日統一選舉日結束至2018年7月29日共
舉行了136個市政機構領導選舉，參選人中有240人以獨立候選人身份參選，統一俄羅斯黨
推舉112人參選，自由民主黨推舉99人，俄羅斯共產黨只推舉了19人，公正俄羅斯黨推舉7
人，亞博盧黨和俄羅斯共產黨人黨各自只推舉了1人參選。在地區級和市政級立法機構選
舉中，共有2650名候選人登記參選，其中統一俄羅斯黨候選人933名，參與90%的席位競選
，自由民主黨候選人735名，參與71%的席位競選，俄羅斯共產黨172名，參與16%，公正俄
羅斯黨候選人141名，參與13.7%，俄羅斯愛國者黨24名，參與2.3%，亞博盧黨12名，參與
1.2%，剩下更小的黨派參與競選席位數量不足1%8。單從參選數量來看，統一俄羅斯黨在
行政領導人和議會選舉中推舉的候選人數量和參與競爭的席位數量遠遠高出其他黨派，其
他幾個議會黨派除自由民主黨緊跟其後外，俄羅斯共產黨和公正俄羅斯黨只是像征性的參
與選舉。
雖然反對派政黨失去了在最有可能獲勝的地區參選的機會，但取得了經濟方面的「好處」
。2018年7月4日總統普京簽署了一項法案，將2018年總統選舉中選民選票的價值由每票20
盧布提高到每票152盧布，得票率超過5%的政黨可以得到一筆補償資金，俄羅斯共產黨獲
得大約13億盧布，自民黨獲得了大約6.3億盧布9。這讓人不得不懷疑俄羅斯共產黨與克裡
姆林宮之間存在某種政治交易，尤其是在當前養老金改革後社會情緒不穩定的情況下，當
局通過提前使俄共在有可能存在不穩定因素的地區退出選舉，避免出現不利於克裡姆林宮
的情況10。
此外，聯邦中央還為進入議會的反對派政黨提供政治回報，以換取他們在一些地區放棄參
選。如在2014年和2018年的奧廖爾州以及2014年的斯摩棱斯克州，統一俄羅斯黨都沒有參
加選舉，俄羅斯共產黨和自由民主黨分別贏得了這兩個州的選舉。在2018年的選舉中，統
一俄羅斯黨將之前掌控的鄂木斯克州州長職位讓給公正俄羅斯黨侯選人擔任。另外，為了
不讓自由民主黨參與阿穆爾州州長選舉，阿穆爾州代理州長奧爾洛夫將自民黨推舉的候選
人提名為聯邦委員會代表。作為交換，自民黨候選人伊萬·阿布拉莫夫退出了州長選舉。
類似的情況還出現在濱海邊疆區，克裡姆林宮向俄共候選人伊先科提供了聯邦委員會代表
職位和一系列建築工程訂單11作為條件以交換他放棄參加濱海邊疆區領導人選舉，但是伊
先科拒絕了當局提供的這些好處。隨後，克裡姆林宮不得不采用行政手段制止伊先科參加
12月16日的選舉。
政治機制的設置和行政技術手段導致了除政權黨外其他政黨無法真正參與政治競爭，產生
的結果就是政治競爭性的弱化，其他黨派不積極參與選舉，在本來有可能當選的地區放棄
選舉，但是同時為維護這些黨派的存在，中央向議會政黨提供資金支持，通過給予行政和
立法崗位提供政治支持，使他們不至於自我消亡。當反對派政黨的經濟來源和政治資源都
被聯邦中央掌握時，體制內實際上已經不存在所謂反對派，只存在議會政黨和非議會政黨
。這些政黨已經成為克裡姆林宮的政治附庸，在外交問題上是普京有力的支持者，在內政
問題上是舒緩不同政治傾向的管道和平衡民意的砝碼。
統俄黨在2018年地方選舉中的失利及其原因
(一) 2018年地方選舉的基本情況
2018年的統一選舉日是9月9日，當天主要選舉產生26個聯邦主體行政長官和16個聯邦主體
的地方議會議員。26個聯邦主體行政長官中有22個地區直接選舉產生行政首長，其余4個
地區由地方議會選舉產生。16個聯邦主體中有15個地區采用混合選舉制產生地方議會議員
，只有卡爾梅克共和國采用比例代表制。
22個直選地區中，統一俄羅斯黨在19個聯邦主體提名了候選人，並且在莫斯科市支持以獨
立候選人身份參選的莫斯科市長謝爾蓋·索比亞寧。根據中央選舉委員統計結果，統一俄
羅斯黨推舉和支持的候選人在16個聯邦主體順利當選，在弗拉基米爾州、哈巴羅夫斯克邊
疆區、哈卡斯共和國和濱海邊疆區推舉的候選人敗選。
統俄黨候選人在這四個地區的第一輪選舉都沒有過半數，在第二輪選舉中自由民主黨候選
人弗拉基米爾·西皮亞金和謝爾蓋·福爾格爾分別以57%和69.5%的得票率贏得了弗拉基米
爾州州長和哈巴羅夫斯克邊疆區首長選舉。俄共候選人瓦蓮金·卡納瓦洛夫在哈卡斯共和
國第一輪選舉取得44.8%的得票率，但由於沒有超過半數，因此選舉進入第二輪。隨後自
知無法獲勝的統俄黨候選人維克多·澤明退出了選舉，其他候選人也依次退出了選舉。最
終，卡納瓦洛夫以57.57%的得票率贏得選舉。統俄黨在濱海邊疆區推舉的候選人安德烈·
塔拉先科則因在第二輪選舉中涉嫌舞弊而放棄選舉，第二輪投票結果也因此取消。濱海邊
疆區的選舉被安排在12月16日舉行，最終由統俄黨支持的前薩哈林州州長奧列格·科日米
亞科以61.88%的得票率贏得選舉。
在16個地區的地方議會選舉中，統一俄羅斯黨獲得457個席位，另外三個大黨獲得295個席
位 (俄羅斯共產黨171席、自由民主黨73席、公正俄羅斯黨51席) ，其余小黨和獨立候選
人獲得36個席位12。統一俄羅斯黨取得的席位有所下降，明顯表現在哈卡斯共和國、後貝
加爾邊疆區、阿爾漢格爾斯克州、弗拉基米爾州、伊爾庫茨克州、烏裡揚諾夫斯克州、涅
涅茨自治區。
這次地方議會選舉，除了巴什科爾托斯坦共和國、卡爾梅克共和國和羅斯托夫州外，統一
俄羅斯黨在其他各地區議會失去了絕對多數席位，詳細情況見表1。在布裡亞特共和國、
薩哈共和國、弗拉基米爾州、涅涅茨自治區、阿爾漢格爾斯克州、伊萬諾沃州、克麥羅州
、斯摩棱斯克州和雅羅斯拉夫州，統一俄羅斯黨的席位沒有超過三分之二。在伊爾庫茨克
州、烏裡揚諾夫斯克州、後貝加爾邊疆區和哈卡斯共和國，統一俄羅斯黨席位甚至沒有過
半數。
表1 2018年統一俄羅斯黨和俄羅斯共產黨地方議會席位數量及所占比例比較
https://i.imgur.com/RCpDHcC.jpg
(二) 2018年地方選舉的影響因素
中央對地方采取的垂直權力治理直接表現在對地方人事的控制上，而控制地方人事權力的
關鍵就在於每年舉行的地方換屆選舉。另外，中央對地方的控制是依靠統一俄羅斯黨實現
的。因此，地方選舉結果對統俄黨是否有利會在一定程度上影響地方治理的有效性。
雖然克裡姆林宮在2018年地方選舉前采取了各種措施為選舉保駕護航，但是仍沒有避免得
票率的下降和四個地區候選人的敗選。這次統俄黨在地方選舉失利是多重因素綜合造成的
結果，有其偶然性也有必然性。偶然性在於聯邦中央已經采取各種措施操控選舉，但仍不
可避免的出現了一些漏洞；必然性在於社會民意的反復激化了俄羅斯原有的地區問題和央
地關係矛盾，造成當局對選舉的控制出現問題。通過對2018年統俄黨地方選舉失利原因的
分析，可以將影響垂直權力治理體系的因素歸結為：刺激性因素、基礎性因素和原生性因
素。
1.刺激性因素：國內外動態對地方治理的影響
2018年推行的延遲退休年齡法案和退休金制度改革降低了統俄黨的得票率。自1990年俄羅
斯退休金體制建立以來，俄羅斯退休金制度的變化一直是影響俄羅斯社會情緒的重要因素
。2018年6月16日俄羅斯總理梅德韋傑夫將俄羅斯退休金改革法案提交國家杜馬審議。根
據該法案，從2019年1月1日開始，俄羅斯絕大多數公民的退休年齡將逐年增加。按照計劃
，從2019年到2028年俄羅斯男性的退休年齡將逐年提高到65歲，到2034年女性退休年齡將
提高到63歲13。2018年7月19日國家杜馬一讀通過改革法案，隨即收到大約300項修正案，
民眾抗議聲浪不斷。面對緊張的社會局勢，普京在8月29日對退休金改革發表電視講話，
為了緩和民眾情緒，他提出將女性退休年齡由63歲降到60歲退休，有三個孩子的婦女可以
在57歲開始領取退休金，擁有5個或5個以上孩子的婦女可以在50歲退休14。9月26日國家
杜馬二讀通過了關於退休金制度改革的修正案，9月27日三讀通過後，10月3日提交聯邦委
員會審議並通過，同日普京簽署了退休金制度改革法案，該法案在2019年1月1日正式生效
。
突如其來的退休金制度改革引起了民眾對克裡姆林宮當局的極度不滿。根據俄羅斯民調機
構「列瓦達中心」數據，2018年9月普京支持率由2017年11月的59%跌至39%，對總理梅德
韋傑夫的不信任率由2017年11月的19%提高到了31%15。退休金制度改革作為刺激性因素必
然會影響到9月9日的地方選舉，對垂直權力治理體系也是嚴峻的考驗。
社會抗議情緒和對地方執政者的不滿在選舉中產生了「抗議性選票」，使反對黨在短時間
內得票率激增。選民把對執政當局不滿的情緒發泄到了9月9日的選舉當中。選民反對執政
當局安排的候選人，把大量選票投給了其他政黨，導致四個本就支持率低的地方行政長官
在第一輪選舉得票率未過半數。在隨後的第二輪選舉中，原本在第一輪就不支持統俄黨的
選民將選票統一投給了反對黨候選人。抗議性選票在第二輪選舉的集中，導致反對黨候選
人得票率超越了統俄黨候選人。例如，在哈巴羅夫斯克邊疆區第一輪選舉中，統俄黨候選
人施波爾特和自民黨候選人福爾格爾得票率都是35%，俄共和公正俄羅斯黨得票率分別為
15%和5%，「綠色」黨得票率為3%。在第二輪選舉中，第一輪投票給俄共、公正俄羅斯黨
和「綠色」黨的選民統一將選票投給了自民黨候選人福爾格爾，福爾格爾的得票率激增到
69.5%，施波爾特的得票率僅為28%。弗拉基米爾州的情況與哈巴羅夫斯克邊疆區一樣，西
皮爾金在第一輪得票率與統俄黨候選人奧爾洛娃持平，在第二輪選舉中得票率上升到57%
。哈卡斯共和國俄共候選人卡納瓦洛夫最後在第二輪得票率從44%上升到57%。需要指出的
是，在2013年福爾格爾得票率只有19%，西皮爾金得票率僅為9%，哈卡斯共和國俄共候選
人得票率為8%，但在退休金制度改革後他們都取得了高得票率，這說明選民集體選擇支持
俄共和自民黨候選人是抗議執政當局作用的結果，選民更多是出於「為了反對而反對」，
而不是真正支持反對派政黨。
2.基礎性因素：嚴格的政治控制對地方治理的影響
垂直權力體系有效鞏固了國家權威，這種類似中央集權制政府的國家最高權力有力維護了
俄羅斯的統一和政治穩定，為俄羅斯經濟社會的發展創造了良好條件。然而，集權管理模
式在實踐過程中矯枉過正，同樣也造成了這種管理模式在地方治理中面臨挑戰。嚴格的政
治控制使地方選舉缺乏真正的民主競爭性，也就導致地方行政長官過分依賴中央的支持，
忽視當地民眾的民意。再加上集權所帶來的行政僵化與官僚主義使地方行政官員執政效率
低下或行政作風強硬，激化了與當地民眾和精英的矛盾。
地方行政官僚的治理績效會直接反映在地方行政長官得票率中。因此，除了刺激性因素外
，地方民眾和精英對該地領導人是否滿意也在一定程度上決定了政權黨推舉的候選人能否
獲選。2018年普京在弗拉基米爾州、哈卡斯共和國和哈巴羅夫斯克邊疆區沒有任命新的代
理行政長官，這三個地區都是由上一屆舊領導人重新參選謀求連任。根據聲望調查機構「
Pravdaserm」統計，2017年12月哈卡斯共和國行政長官澤明支持率為48%，哈巴羅夫斯克
邊疆區行政長官施波爾特支持率為59%，弗拉基米爾州州長奧爾洛娃支持率為54%16。這三
個地區的行政首長支持率都沒有超過平均值66.4%。另外，根據兩大州長評級機構明琴科
咨詢公司和地區政治發展中心2017年和2018年報告分析，這三個地區的領導人都有可能離
職。其中，2018年4月「地區政治發展中心」將這三個地區領導人評分列為2分 (滿分5+)
，意味著地區領導人可能在近期內離職。
地方腐敗、經濟發展緩慢和居民生活水平沒有得到改善直接導致了這三個地區領導人支持
率和評分等級的下降。其中，哈巴羅夫斯克邊疆區從2013年以來連續發生腐敗醜聞，邊疆
區建設部兩任部長因違反預算資金規則和濫用職權被捕入獄。其次，邊疆區多名官員17都
因腐敗或濫用職權被檢察機關拘捕。住房和公共服務費用增長，商品價格上升，居民無限
使用公共交通的權利被剝奪，而地方政府花費9億盧布增加了官員的工資和獎金，這無疑
導致了該民眾對施波爾特政府的不滿18。
哈卡斯共和國的經濟和政治情況則更加危急，2014年至2015年哈卡斯共和國政府近一半的
部門機構因腐敗醜聞接受調查。經濟形勢也危機四伏，2017年底哈卡斯共和國債務總計超
過240億盧布，超過地區財政收入的130%。2017年地區最高委員會決定向中央請求財政援
助，當年140億的財政收入中有43億來自聯邦中央補貼。到2017年8月份，地區商業貸款達
到102.14億盧布，哈卡斯共和國在未來很有可能成為聯邦主體中首個違約的地區。
2013年奧爾洛娃執政後，弗拉基米爾州經濟發展水平持續降低，2018年4月專家對俄羅斯
中央地區經濟評估後，將弗拉基米爾州列入經濟低發展水平行列19。弗拉基米爾市大量工
廠破產導致制造業下降了0.3%，此外農業生產下降了9.7%，居民工資雖然增長了4%，但只
有27 000盧布，仍落後於其他地區的平均工資20。另外，弗拉基米爾州也出現腐敗醜聞，
兩位副州長因裝修豪華別墅深陷輿論危機，地區貿易和服務發展部主任和區域管理局副局
長因腐敗被調查。
由上所述，嚴格的政治控制帶來的地方官僚主義滋長直接導致了地方腐敗醜聞頻發，行政
績效低下等問題。在社會抗議情緒的影響下，這些問題會凸顯出來，從而直接影響聯邦中
央對地方權力機構的掌控。
3.原生性因素：俄羅斯地方保護主義對地方治理的影響
俄羅斯作為一個擁有85個聯邦主體的聯邦制國家，除了地方分離主義問題外，還存在地區
社會經濟發展不均衡問題和中央和地方精英之間的關係問題。葉利欽時期地方出現了許多
勢力集團，這些勢力集團通過在經濟和政治上支持葉利欽，換取了對各自地區極大的自主
控制權。這使得不同地區擁有了自己獨特的發展情況。普京之後，地方分離主義已經銷聲
匿跡，但俄羅斯地方保護主義沒有消失。一旦社會局勢呈現出不穩定狀態，俄羅斯的地方
保護主義和排他性就會凸顯。2018年統俄黨在濱海邊疆區落選的原因除了退休金改革引發
的抗議性選票外，還包含著該地區獨特的政治經濟因素。
第一，濱海邊疆區是一個資源出口型地區，其主要經濟資源是漁業。
與其他地區的石油和天然氣資源不同，漁業資源分布不集中，所以難以產生具有壟斷地位
的經濟體。此外，海產品的生產配額雖然由聯邦中央決定，但邊疆區行政首長對配額的分
配有著很強的影響力。因此，行政長官的選舉結果就對地方經濟利益的分配起到至關重要
的作用。
第二，濱海邊疆區具有地區獨立性和排外性的傳統。
濱海邊疆區在1920年至1922年是遠東民主共和國的一部分21。曾任行政長官的納茲德拉堅
科經常表現出建立遠東共和國的想法。普京執政後該地區的獨立性仍根植於民心。在納茲
德拉堅科卸任後，幾乎所有的行政首長都出自本地。來自莫斯科的第四任行政長官米克盧
舍夫斯基因低支持率被提前解職，繼任的塔拉先科雖出生於符拉迪沃斯托克，但長期在聯
邦中央和其他地區工作，缺乏在當地的根基。因此，濱海邊疆區民眾在傳統上具有的獨立
性和排外性在當前社會民意反復的情況下會凸顯出來。
第三，濱海邊疆區居民對聯邦中央「向東轉」政策的失望。
聯邦中央對遠東地區的發展作出了很多承諾，但實際發展狀況並不盡如人意。2012年聯邦
中央籌備召開亞太經合組織峰會，向符拉迪沃斯托克提供了大量的投資，然而巨額的投資
並未使該地區在這六年中高速發展。從2013年到2017年濱海邊疆區的實際投資下降了
21%22。濱海邊疆區和哈巴羅夫斯克邊疆區因沒有石油和天然氣產業，投資量落後薩哈林
州和薩哈共和國兩到三倍，落後阿穆爾州1.5倍。雖然聯邦中央提出了改善當地商業環境
的政策，例如在濱海邊疆區的15個城市設立自由港口制度，但對與投資者而言，落後的基
礎設施，高昂的電力費用和結構性勞動力短缺提高了投資成本。歷年舉行的東方經濟論壇
對於當地民眾來說沒有實際性的收獲，反而刺激了民眾對經濟發展的不滿情緒。
地方治理前景
(一) 聯邦中央對各聯邦主體的控制性沒有發生根本改變
首先，中央對地方進行強有力控制的體制沒有發生改變。總統仍然有權力解除地方行政長
官職務，任命自己認為合適的人選作為代理行政長官。即使反對黨侯選人當選地方行政長
官，只要失去總統的信任，總統有權直接解除其職務。其次，聯邦中央對地方財政的控制
沒有發生改變。地方財政仍需要中央通過轉移支付的手段來維持基本的平衡，地方經濟的
發展實際由中央控制，反對黨控制地區的政治和經濟實際被中央控制。因此，2018年地方
選舉後中央對地方仍保持強有力的控制性，俄羅斯中央和地方關係的本質沒有發生改變。
雖然統俄黨在地方州長選舉和議會選舉得票率下降，而且在四個地區候選落敗，但2018年
地方選舉行政長官結果顯示統俄黨仍占據了全國多數的地方首長職位，並且12月在濱海邊
疆區重新獲勝，俄共和自民黨實際只贏得了三個地區的地方行政官選舉。目前，85個聯邦
主體統俄黨控制著78個地區，反對黨控制了7個地區，但大多是一些人口稀少、經濟欠發
達和地理位置偏僻的地區。此外，統俄黨仍保持了在12地區議會席位超過半數。雖然在烏
裡揚諾夫斯克州和後貝加爾邊疆區沒有取得議會半數席位，但是保持了議會第一大黨的位
置。
(二) 在面臨大規模抗議的情況下，中央對地方管控的難度增加
在聯邦中央無法再通過「排除」幾個有競爭力的候選人來操控選舉結果。普遍存在抗議情
緒的情況下，民眾可能會投票給任何反對派候選人，從而也就無法制止不利於當局結果的
產生，這為反對派獲勝創造了條件。反對派可以先選擇一位普通的候選人，並由體制內反
對提名，讓當局認為他沒有任何危害，通過市政過濾器，然後開始正式的競選活動，最後
贏得選舉。這無疑增加了聯邦中央對地方選舉候選人篩查的難度。
(三) 代理行政長官現像會在未來地方選舉中繼續出現
地方選舉失利後，普京從9月至10月連續任命了8個聯邦主體的行政長官23。2019年3月19
日到21日又提前撤換了5個地區的地方領導人。24根據2018年明琴科咨詢公司「國務委員
會2.0」報告、地區政治發展中心2018年「克林姆林州長評級」報告、聲望調查機構「
Pravdaserm」2019年評級結果和「評級」信息通訊中心2018年「國家州長評級」報告綜合
分析，這13個地區的行政長官在州長評級系統中排名靠後，屬於在未來選舉中極有可能存
在問題的地區。除外貝加爾邊疆區，其他地區的行政長官到2019年9月屆滿，普京提前將
這些有問題的行政長官解職為的是確保2019年9月8日的地方選舉不再出現紕漏。由此可見
，更新聯邦主體行政長官仍被中央視為挽救選舉失利的有效手段。
(四) 聯邦中央在地方人事管理方面面臨挑戰
濱海邊疆區的年輕技術官僚落選表明，在特殊情況下外來的年輕技術官僚不一定能完全獲
勝，聯邦中央需要根據各個地區的具體情況推出相適應的候選人。就目前情況來看，地方
行政首長的更新換代不會停止。2019年到2024年的地方選舉對於普京來說依然是需要著重
考慮的問題。因此，如何安排好地方人事任命就顯得尤為重要。
俄羅斯聯邦各主體行政長官分為本地領導人和外來領導人。一直以來，外來的技術官僚任
代理行政長官在地方選舉中取得了一定的成功，聯邦中央只有在選舉可能出現危機的情況
下才啟用本地干部。然而，外來技術官僚的成功只是體現在選舉技術上，他們之中既有管
理經驗豐富的官僚，也有來自安全部門或其他地區毫無當地管理經驗的官員25，這些沒有
地方管理經驗的官僚26加大了市政領導機關和地方利益集團衝突的風險。此外，這些外來
年輕技術官僚在當地任職大部分屬於臨時性的，幾乎沒有在地方執政超過兩屆。這種「臨
時工」心態更加劇了地方矛盾衝突的風險。
聯邦中央在濱海邊疆區用地方政治精英取代了外來年輕技術官僚，其在當地擁有的政治經
濟實力可以迅速穩定混亂局面。但另一方面，濱海邊疆區新任行政長官科日米亞科是通過
與聯邦中央對抗和索取的方式贏得勝利的。與塔拉先科明確表示支持聯邦退休金改革不同
，科日米亞科公開質疑克裡姆林宮的地方經濟政策和聯邦中央管理的有效性。其中一個重
要原因是科日米亞科在濱海邊疆區有很深的政治經濟根基。在濱海獨立王國時代，他就是
納茲德拉堅科強有力的經濟後盾。當然，當前本土行政長官已經不會在政治或意識形態方
面與中央直接對抗，他們通過合法選舉上台，通過與中央討價還價為地方贏得優惠政策和
發展利益，以此來鞏固自己的政治地位。這種央地矛盾已經從原來的政治領域轉向經濟領
域，科日米亞科反對的也大多是莫斯科制定的經濟和福利政策，企圖以對抗來換取克裡姆
林宮的經濟讓利。但中央在利用本土政治精英維護地方穩定時還需充分考慮地方的控制性
。因此，如何根據地方具體情況采用外來年輕技術官僚和本土政治精英是中央在未來地方
選舉仍需考慮的問題。
結語
研究俄羅斯聯邦制和央地關係，既要從不同時期的制度層面進行研究，也要觀察聯邦制在
具體實踐當中的運行情況。此外，還要考慮到外部環境對聯邦制和央地關係的影響。
從聯邦制度層面來分析，2000年俄羅斯對聯邦制的改革加強了中央對地方的控制，2012年
普京重新執政後的聯邦制和央地關係則充分遵循了「主權民主」理念，在遵循地方民主自
治原則的同時，不失對地方的有效控制。在聯邦層面，總統有權解除和任命任何聯邦主體
行政長官的職務。在實行地方議會選舉行政長官的地區，候選人必須通過總統審查才有資
格參選。在地方層面，直選地區的候選人需通過「市政過濾器」的三層審查才有資格參選
。
此外，在聯邦制度具體運行過程中聯邦中央采用了一系列制度外的技術謀略保障了對地方
的控制。包括任命外來技術官僚擔任代理行政長官、依托政權黨在地方議會的控制權、默
許小黨派參選分散主要反對派選票、運用行政手段阻止反對派候選人參選，這一系列手段
成為除聯邦制度規則外的潛規則。
在刺激性因素、基礎性因素和原生性因素影響下，俄羅斯地方政治出現了一些波動。刺激
性因素直接擴大了基礎性因素和原生性因素的影響力，從而對地方治理提出挑戰。從整體
上看，俄羅斯垂直權力治理體系抵抗住了這次抗議浪潮的衝擊，中央對地方的政治控制沒
有發生根本性改變。未來中央所需要反思的是如何促進地方民主發展，但同時又對地方保
持有效控制；如何在運用本土政治精英維護地方穩定的同時防止對抗的情況出現。