標題: 【美國研究】邢悅、陸晨：對冷戰後《美國國家安全戰略報告》的文本分析
新聞來源: (須有正確連結)
https://www.sohu.com/a/332649320_618422
國關國政外交學人
2019-08-09 12:22　清華大學國際關系研究院中國對外政策研究中心主任；法學院研究生
內容摘要
《美國國家安全戰略報告》(下文稱報告)是冷戰末期以來美國歷屆政府闡述其國家安全戰
略的重要文件，歷份報告體現了美國國家安全戰略的發展演變，其中2017年特朗普政府發
布的報告。首次在冷戰結束後將大國競爭列為國家安全的首要威脅，該報告被認為對美國
安全戰略進行了重大調整。然而，既有文獻對美國國家安全戰略調整原因的解讀不一，國
際局勢的變化、國家利益的調整與總統黨派更迭成為三種可能的解釋。本文對歷份報告進
行詞頻統計，將報告中的高頻詞彙按照對戰略環境的判斷、對國家利益的認知、對國家安
全威脅的識別、對戰略手段的選擇等組別進行分類，並按時間順序整理這些數據，得出歷
份報告的詞頻變化圖譜，以此對美國國家安全戰略轉變原因展開研究。研究發現，美國政
府對戰略環境的認知的改變構成了美國安全戰略調整的主要原因，其中重大事件對戰略環
境判斷的影響直接而明顯。與戰略環境判斷的多變性相比，美國政府對國家利益的界定具
有穩定性，由軍事安全、經濟繁榮與價值觀作為其主要的構成要素。總統個人黨派背景對
國家安全戰略的影響體現在對戰略手段的選擇上，並不構成導致國家安全戰略轉變的動因
。
2017年12月18日，特朗普政府公布了其任期內首份《美國國家安全戰略報告》，這份報告
將國家安全的威脅來源定為中俄「修正主義國家」、DPRK等「流氓國家」、「跨國威脅組
織」三大挑戰，第一次在後冷戰時代將大國戰略競爭列為頭等威脅。報告通篇充滿了中國
構成對美國挑戰的詞句，並將中國置於首要競爭者的地位。這份報告體現出的「美國第一
」色彩與對華消極態度引起了國內學界的關注，學者均認為該份報告體現了一種全新的戰
略思維，具有戰略收縮與孤立主義傾向，對二戰以來共和、民主兩黨形成共識的國際主義
路線進行了重大修正。特朗普政府 2017 年報告對美國國家安全戰略的重大調整，引發了
本文對美國安全戰略調整原因的追問。
作為冷戰結束後世界唯一的超級大國，美國的國家安全戰略對全球政治局勢產生著深遠影
響。美國政府所制定的《美國國家安全戰略報告》在分析戰略環境與安全威脅的基礎上，
闡明了美國政府國家安全的基本理念，並為對外政策提供指導方針，是各部門制定計劃和
方案的依據。因而，分析安全戰略報告為我們從總體上把握美國的安全與對外政策提供了
重要參考。已有文獻對報告進行了不同角度的解讀。然而，相比於對單份報告文本的分析
，國際關係領域內鮮有對冷戰後美國國家安全戰略調整原因的系統梳理和論述。
為此，本文基於冷戰結束後美國歷屆政府發布的國家安全戰略報告，對其進行文本解讀，
試圖回答報告中哪些因素是相對穩定的？哪些因素是具有多變性的？是什麼因素導致了美
國國家安全戰略的調整？首先，本文將分析戰略環境的變化是否是導致美國國家安全戰略
變化的原因，尤其關注報告對重大事件與安全威脅的描述；其次，本文將分析美國政府是
如何界定國家利益的，以及國家利益組成要素和排序發生了哪些變化。最後，本文將分析
黨派因素對國家安全戰略產生了什麼樣的影響。
一、文獻綜述與研究方法
美國政府發布國家安全戰略報告的歷史始於冷戰後期。根據 1986 年美國《戈德華特——
尼克爾斯國防部改組法》（《國防部改組法》）的規定，美國國會要求總統每年都要提交
一份安全戰略報告，主要內容包括五項：美國的全球利益、目的及目標；為遏制侵略、執
行安全戰略所必需的對外政策；短期與長期使用美國各種實力資源的建議；對美國各種國
家實力資源間力量平衡的評價；其他有助於國會理解美國國家安全戰略事務所必需的信息
。
雖然法案要求總統每年向國會提交一份報告，但自該法案通過以來，沒有一任總統達到這
一要求。裡根政府在 1986 年《國防部改組法》通過後的 1987 年、1988 年共發布了兩
份報告；布什政府任期內分別於 1990 年、1991 年和 1993 年共發布了三份報告；克林
頓政府在兩屆任期內共發布 7 份報告，而小布什與奧巴馬政府都只在各自八年任期內發
布兩份報告，由此基本上形成了一屆政府一份報告的慣例。
從既有研究來看，由於美國國家安全戰略的影響力巨大，對美國國家安全戰略報告進行分
析解釋的文獻層次豐富、角度多元，這為後續研究提供了充分的文獻基礎。然而筆者發現
，既有文獻存在著以下三點不足：其一，現有文獻多集中於對特定報告的解讀，涉及多篇
報告對比研究的文獻較少，涵蓋冷戰結束以來各篇報告的文獻尤少。其二，既有文獻的研
究方法多集中於對報告進行文義解讀，以大數據方法對歷份報告進行文本分析的學術成果
缺失。其三，不同學者對美國國家安全戰略報告發生變化的原因解讀存在差異，尚未形成
共識。
表 1：冷戰結束以來各届政府發佈報告情況
┌────┬────────┬───────────────┐
│ 總統 │ 任期內發佈份數 │ 發佈年份 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 布什 │ 3 │ 1990 / 1991 / 1993 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 克林頓 │ 7 │ 1994 / 1995 / 1996 / 1997 / │
│ │ │ 1998 / 2000 / 2001 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 小布什 │ 2 │ 2002 / 2006 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 奧巴馬 │ 2 │ 2010 / 2015 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 特朗普 │ 1 │ 2017 │
└────┴────────┴───────────────┘
就第三點不足，具體而言，學者對美國國家安全戰略報告的延續性與多樣性各有側重，強
調報告規律性的學者認為報告的基本構成要素、指導思想、基本目標與原則具有延續性；
強調多變性的學者則著眼於戰略手段的變化、黨派差異及地區戰略重點的轉移。盡管學者
對美國國家安全戰略報告的延續性與多樣性的側重點不同，但均認同美國冷戰結束以來安
全戰略發生過幾次明顯的變化與轉折，且不同學者對戰略調整原因給出了不同解讀。崔海
寧對冷戰後美國國家安全戰略調整的理論取向展開研究，認為國家間力量對比的變化以及
重大的突發性事件是影響美國國家安全戰略調整的主要因素：當國際形勢比較緊張時，現
實主義在安全戰略指導思想中就會相對突出；當國際形勢趨於和平時，理想主義的成分就
會增多。3郭艷琴以美國對華政策為例，認為美國對華戰略調整的最根本原因在於美國對
國家利益認知改變，導致其戰略重心發生轉移。黨派因素也得到了眾多學者的關注，劉德
斌在分析美國國內政治後，認為冷戰後美國外交主要以美國國內政治鬥爭的需求出發，而
較少考慮國際政治的實際情況；李曉嵐認為“兩黨爭鬥、相互牽制，制約著美國的對外政
策走向”。究竟是重大事件推動、國家利益變化、或是領導人黨派身份更迭導致歷屆政府
的安全戰略變化？既有文獻並未對這一問題得出統一解讀，這給本文留下了研究空間。
為回答美國安全戰略調整的原因，總結和把握冷戰以來美國安全戰略演變的規律，筆者擬
以篇為單位，對 1987 年第一份報告發布以來的每份國家安全戰略報告進行大數據分析，
利用文本分析工具統計報告中的高頻詞等信息。得到這些詞頻數據後，筆者將剔除無研究
意義的詞彙，將其他高頻詞按照對戰略環境的判斷、對國家利益的認知、對國家安全威脅
的識別、對戰略手段的選擇等組別進行分類，並按時間順序整理這些數據，得出隨時間變
化的詞頻變化圖譜。
由於本文旨在探究美國國家安全戰略轉變的原因，因此在統計詞頻的過程中，筆者將重點
關注對美國安全戰略進行重大調整的幾份報告，例如1991年布什政府所發布報告、1994
年克林頓政府所發布報告、2002 年小布什政府所發布報告、2010 年奧巴馬政府所發布報
告及 2017 年特朗普政府所發布報告。如果在這五份報告中，對威脅來源的判斷較前份報
告發生重大轉變，或某一重大事件在該份報告中的詞頻突然上升，則有理由認為戰略環境
的變化導致美國國家安全戰略做出調整；如報告對國家利益的界定與前份報告產生明顯差
異，則說明國家利益的變化推動著戰略調整。如果不同黨派背景的總統對戰略手段的選擇
存在顯著差異，則有理由認為美國安全戰略存在黨派因素的影響。
二、告對戰略環境的判斷與威脅的認知
對戰略環境的判斷是美國政府制定國家安全戰略的基礎，美國各份國家安全戰略報告對美
國當前所面臨的國內外局勢描述都占到相當大的篇幅。戰略環境既包括國際局勢，也包括
美國國內政治經濟環境。從各份國家安全戰略報告來看，美國對戰略環境的判斷主要集中
在對國際局勢的分析。對戰略環境的判斷可以從報告對重大事件的描述與對威脅的認知兩
個角度加以分析。其中，重大事件的發生直接推動國際局勢變化，影響美國政府對戰略環
境的判斷，例如蘇聯解體與冷戰結束使得布什政府所面臨的國際環境發生深刻變化。對威
脅的識別則建立在對戰略環境判斷的基礎上，因此通過對比各份報告中美國政府對威脅的
界定，也可以從側面了解美國政府對戰略環境的認知。
（一）重大事件詞頻變化
在既往研究中，學者認為冷戰結束、“9·11”事件分別構成了布什政府、小布什政府調
整國家安全戰略的重要國際因素，奧巴馬政府面臨的由國內金融危機引發的經濟危機同樣
使美國的戰略環境發生了深刻轉變。特朗普政府在 2017 年發布的國家安全戰略報告中並
未提及單一重大事件對國際局勢的影響，而是側重從國家主權受挑戰的角度分析美國面臨
的戰略環境。因此，本文選取了冷戰結束、恐怖、經濟危機與主權，作為反映冷戰結束以
來發生的重大事件的詞彙。由於“恐怖”（terror、terrorism、terrorist）出現頻率遠
遠高於其他三者的出現頻率，為清晰直觀反映四者在歷份報告中的詞頻變化，“冷戰結束
”、“經濟危機”、“主權”的詞頻對應左側坐標軸較小的數值，而“恐怖”的詞頻則對
應右側坐標軸較大的數值。
https://i.imgur.com/N8YYJ2W.jpg
圖 1 反映了重大事件在各份報告中被提及的頻率，旨在觀察重大事件詞頻與戰略調整之
間的聯系。冷戰結束於 1991 年，但對該事件的描述在 1991 年至 1998 年的歷份報告中
均有出現，甚至在 21 世紀所發布的報告中也仍被多次提及，這反映出冷戰結束這一事件
在近 30 年的國際局勢中所產生的長遠影響。冷戰結束的出現頻率在 1991至 1995 年不
斷上升，在 1995 年達到了最高數量，並在 1995 年之後緩慢降低。這一時期橫跨布什與
克林頓兩任三屆政府，也正是在布什執政後期與克林頓執政前期，美國國家安全戰略發生
了重大調整。布什政府在蘇聯威脅降低、冷戰緩和的背景下，在1991 年報告中調整了自
冷戰開始以來持續 40 多年的遏制戰略，確立了新的“超越遏制”戰略，謀求“促進蘇聯
的民主改革”。在克林頓執政後，對冷戰結束這一事件的重視程度進一步上升，面對冷戰
結束後美國處於領導地位的國際環境，克林頓政府 1994 年報告中提出了“參與與擴大”
的戰略，將經濟安全、軍事實力和促進民主作為新時期美國國家安全戰略的三大基本支柱
，擴展了國家安全的內涵。
隨著冷戰結束與兩極格局瓦解，在冷戰時期被壓抑的地區、民族、宗教矛盾凸顯，恐怖主
義在國際上泛濫，這一現像也在美國國家安全戰略報告中得到體現。與“恐怖”相關的詞
彙在後冷戰時代的出現頻率明顯高於冷戰時期，在 1991 年至 2006 年的各份報告中呈現
波動上升的趨勢。“恐怖”詞頻出現較高的年份分別是 1998 年、2002年與 2006 年，涉
及克林頓與小布什兩任總統。2002 年與 2006 年的高詞頻數反映了九一一事件對小布什
政府國際局勢認知的衝擊；1998 年的高詞頻數和當年美國駐內羅畢與駐達累斯薩拉姆大
使館受恐怖主義組織襲擊有關。小布什任內發布報告所構成的戰略轉變，與報告中“恐怖
”的高詞頻數相對應，在 2002 年，小布什政府發布的國家安全戰略報告對克林頓時期“
參與與擴展”戰略進行了調整，將反恐作為國家戰略重點，重視軍事實力與絕對安全。報
告直言“九一一事件從根本上改變了美國與其他地區強國關係的背景，也給這些關係帶來
了巨大的、全新的機遇”。22006 年報告則將美國面臨的戰略環境定性為“處於戰爭狀態
”，進一步明晰了對恐怖主義的認識，並重申“先發制人”戰略。
奧巴馬是 2008 年金融危機爆發後執政的首位總統，在奧巴馬任內所發布的兩份報告中，
對金融危機引發的經濟危機的提及頻率也超越其他年份。與冷戰結束、九一一事件不同，
經濟危機對美國戰略環境的影響主要來自於內部，這同樣構成了促使美國戰略轉變的背景
因素。奧巴馬政府面臨美國國家實力相對下降的戰略環境，在報告中直言美國“經受著嚴
重的經濟危機”，“其他國家發揮著越來越強的影響力”。與此相對應，在 2010 年的戰
略報告中，奧巴馬政府更強調美國如何在國際體系中行動，與以往戰略報告強調支配體系
形成了鮮明對比。奧巴馬政府對國際合作的強調，構成了與小布什時代“先發制人”戰略
的轉變，這一轉變與美國境內外的安全環境變化密不可分。
特朗普政府對“美國第一”的強調，則與 2017 年報告中“主權”詞頻的爆發式增長相吻
合。冷戰結束以來，歷份報告中“主權”詞頻均在 10 以內浮動，而在 2017年“主權”
詞頻突破了 25，顯著高於往年報告中的詞頻。冷戰結束後，隨著蘇聯的解體，美國成為
全球唯一的超級大國，在軍事、政治、經濟等各方面實力冠絕全球，“主權”詞彙在冷戰
結束後較長時期內保持低頻率既反映了美國國家實力強大，對保持主權完整的絕對信心，
也從側面體現了冷戰後美國政府向其他地區輸出民主、推進人權政策而對主權價值的淡化
。特朗普執政後，“主權”詞頻驟增，之前從未出現過的“美國第一”口號也增至 8 次
，構成了冷戰結束後的新轉折。盡管特朗普政府並未界定某一重大事件對國際局勢的影響
，卻從國家主權受挑戰的視角觀察國際環境，認為“中國和俄羅斯挑戰美國權力、影響力
與利益”，來自中俄的競爭成為美國面臨的戰略環境中最突出的特征。
（二）安全威脅認知的變化
安全威脅直接影響到美國的國家利益，美國歷份安全戰略報告都對美國面臨的安全威脅進
行重點分析。安全威脅的識別建立在對國內外局勢的綜合判斷之上，美國政府對國內外局
勢的判斷，對重點事件與趨勢的關注，往往與美國政府對首要威脅的識別相一致，通過分
析報告對安全威脅的識別，可以了解到報告對戰略環境的判斷。
表 2：報告對安全威脅的判斷
https://i.imgur.com/VHgjK8y.jpg
表 2 選取了冷戰結束以來各屆政府所發布的國家安全戰略報告，並對報告中所確定的首
要威脅進行整理。從冷戰結束之初至 2017 年，美國首要威脅的來源發生了明顯的轉變。
1991 年報告制定於蘇聯即將解體之際，盡管蘇聯內部發生了明顯的改革跡像，國際局勢
朝著緩和的方向發展，但布什政府並未因此而放松對蘇聯的警惕。1991 年報告認為“蘇
聯仍然是具備物理軍事實力，能夠以一次飽和式打擊毀滅美國社會的唯一國家”，盡管“
美蘇之間的軍事衝突威脅概率比二戰以來的任何時點都要低”，“蘇聯仍將是一個軍事強
國”，其潛在的威脅依然存在。與此同時，隨著美蘇兩極格局走向瓦解，原本被美蘇支配
的地區出現權力真空，地區性強國對安全環境的威脅加劇。海灣危機的持續發酵與海灣戰
爭促使美國政府更加重視地區性衝突，將地區性衝突也列為美國面臨的重要威脅。1994
年報告是克林頓政府在冷戰結束後發布的第一份報告，該報告對安全威脅的識別呈現出多
元化的趨勢。冷戰結束對美國安全的影響具有兩面性，蘇聯解體使得美國傳統安全領域的
壓力驟然降低，但兩極格局結束也增添了不穩定的新威脅，例如核武器擴散、地區衝突加
劇等。
1994 年報告對安全威脅的界定不再局限於傳統安全領域，恐怖主義、跨國犯罪等全球化
時代的新現像也被列為威脅美國國家安全的範圍之中。克林頓是冷戰結束後上任的第一位
總統，其任期內共發布七份安全戰略報告，這七份戰略報告對安全威脅的識別具有一致性
，表二選取了 1994 年、1997 年與 2001 年發布的三份報告，這三份報告均將核武器擴
散作為最嚴峻的威脅，均對非傳統安全領域的新興挑戰、跨國威脅保持高度關注，安全威
脅來源呈現出多元化、復雜化的特征。
與克林頓政府相比，小布什政府對國家威脅的識別經歷了重大調整。盡管冷戰結束後恐怖
主義呈現上升態勢，但直至 2002 年，美國政府才首次將恐怖主義列為國家安全的首要威
脅。在經歷了九一一恐怖主義襲擊事件後，小布什政府迅速改變了對國家戰略環境的判斷
，將安全戰略的重點調整為打擊恐怖主義。報告指出，“盡管恐怖主義與流氓國家從威脅
程度上不及蘇聯的毀滅性力量，但這些新敵人的動機與本性、他們試圖獲得只有最強大國
家才擁有的摧毀性力量的意圖、以及他們向美國使用大規模殺傷性武器的日益增長的可能
性，都使得當前的安全環境更加復雜與危險”。“恐怖主義與大規模殺傷性武器的結合”
在 2002 年與 2006 年的兩份報告中均被視為美國面臨的最嚴峻威脅。
至 2010 年奧巴馬政府發布報告之時，大規模殺傷性武器與恐怖主義的威脅程度仍然位居
前列，但 2010 年報告放棄了小布什政府對“恐怖主義是美國國家安全的首要現實威脅”
的強調，而是將其定為“全球時代眾多重要威脅之一”，報告強調美國面臨的威脅是多樣
化的挑戰，包括氣候變化、地區武裝衝突、流行疾病、跨國犯罪等。2015 年，奧巴馬第
二任期內的安全戰略報告發布，這份報告同樣延續了 2010 年的風格，強調應對恐怖主義
的同時，未忽視全球化背景下的多元化威脅。奧巴馬政府對安全威脅的識別，也正是基於
奧巴馬政府對美國戰略環境的判斷：國際上反恐戰爭曠日持久、新型安全挑戰層出不窮、
全球金融危機遲滯經濟發展，這一系列事件都促成了奧巴馬政府調整安全威脅與國家戰略
。
2017 年報告則將中俄等修正主義大國的競爭列為美國面臨的首要威脅，恐怖主義在威脅
程度上排在流氓國家之後。報告強調，“中國和俄羅斯挑戰美國權力、影響和利益，試圖
侵蝕美國的安全與繁榮”，“美國將應對不斷增長的政治、經濟與軍事方面的競爭”，“
這些競爭要求美國重新思考以往二十年的接觸政策”。對主權的強調，以及對中國崛起的
不信任，構成了特朗普政府對國際環境判斷的鮮明特征。
縱觀冷戰結束以來美國對國家安全威脅的判斷，以及重大事件在安全戰略報告中的詞頻變
化，不難看出美國對戰略環境的判斷經歷了多次轉變，呈現出同一任期內局部調整、總統
輪換時大幅轉折的特征。而美國對戰略環境判斷的調整，往往與戰略調整的周期相一致：
冷戰即將結束之際，布什政府捕捉到蘇聯內部改革的動向，提出了“超越遏制”的戰略，
同時對潛在的地區衝突加以重視，使美國軍事戰略從遏制蘇聯的全球戰略向應對地區性強
國挑戰的地區性戰略轉變；伴隨著蘇聯解體、冷戰結束，克林頓政府對威脅的識別呈現出
多樣化的特征，提出積極塑造國際環境的接觸政策；九一一恐怖主義襲擊事件則促使小布
什政府將反恐作為國家安全戰略的重點；奧巴馬時代，反恐戰爭的泥淖與經濟危機的打擊
使美國面臨的國內外局勢發生變化，奧巴馬政府對多元化威脅的重視、對國際合作手段的
強調，都離不開其對戰略環境的認知修正；特朗普提出“美國第一”的安全戰略，與此相
對應的正是 2017 年報告中“主權”一詞的高頻率出現、特朗普政府對中俄大國競爭的警
惕。重大事件的發生、對戰略環境認知的調整、安全威脅來源的變化、以及安全戰略的轉
折，這四個不同層次上的變化往往保持著高度一致性，成為美國國家安全戰略調整的重要
規律。
三、報告對國家利益的認知與排序
作為影響力遍及全球各地的超級大國，美國的國家利益分布廣泛、層次豐富。從內容上看
，美國歷屆政府對國家利益和目標的界定基本上都涵蓋了軍事安全、經濟繁榮與價值觀三
個要素。從層次上看，美國國家利益委員會在發布的《美國國家利益》中，將美國國家利
益按重要性依次分為生死攸關的利益、極其重要的利益、重要利益和次要利益四個層次，
涵蓋從威脅程度最高至較低的各領域。
對國家利益的界定是確定國家安全戰略的重要基礎，從邏輯上判斷，如果不存在國家利益
，也不會存在安全威脅，更不會存在應對安全威脅的戰略。道理是顯而易見的，如果不存
在著面臨威脅的對像，那麼威脅本體的存在沒有實際意義。
https://i.imgur.com/4rdXI5B.jpg
上圖是對各份安全戰略報告中“威脅”與“利益”的詞頻統計圖，二詞詞頻高度相關，變
化方向幾乎一致，對威脅來源的界定範圍越廣，對國家利益的界定範圍也相應擴大。對此
，存在著兩種可能的解釋。其一，由於國際局勢發生了變化，導致美國政府調整對威脅來
源的判斷，又由於美國國家利益廣泛分布的特點，威脅之所在，正是美國國家利益之所在
，這導致威脅與利益的詞頻保持高度一致性。其二，美國政府對國家利益的認知發生了變
化，並在不同利益觀的驅使下，對安全威脅的識別進行了重新界定，使安全威脅與國家利
益保持一致。
（一）報告對國家利益的界定
為檢驗上述這兩種解釋，筆者對國家安全戰略報告中對國家利益與目標的界定進行了統計
梳理。如表三所示，自 1991 年至 2017 年，幾乎每份報告都將國家安全、經濟繁榮與價
值觀作為國家利益的戰略支柱。
在 1991 年的安全報告中，布什開門見山地闡述了“國家戰略基礎：目標與利益”，強調
美國主要的國家利益和目標具有持久性，“乃至在一個新的時代也會持久不變”。該份報
告中，美國國家利益包括美國及其價值觀的完好無損、健康且持續增長的經濟、與盟友及
友好國家的合作關係、在穩定和安全的世界中推動自由、人權和民主制度。上述四點利益
均直接或間接涉及到美國的軍事安全、經濟與其價值觀。
克林頓任期內，對國家利益的界定延續了布什政府的風格，將提升安全、促進經濟繁榮與
推廣民主作為國家戰略目標。克林頓政府一方面重視經濟、軍事安全等現實的國家利益，
另一方面突出向海外推廣民主價值觀的戰略地位，通過“參與與擴展”戰略在海外推廣民
主，保障美國及世界的安全與繁榮。克林頓第二任期內，提出了按層次而非範疇劃分國家
利益的方法，1997 年報告首次將國家利益劃分為生死攸關的利益、重要利益與人道主義
利益。
在恐怖主義的陰雲下，小布什政府並未按照安全、經濟、價值觀的範疇界定國家利益，而
是以大篇幅論述政治與經濟自由對國際秩序的重要性，將“推進自由、民主和人的尊嚴”
作為重要的國家利益，並指出“美國的國家安全戰略必須從上述核心信仰出發並且向外探
尋擴展自由世界的可能性”。在民主和平論思潮的指導下，對價值觀的重視成為小布什時
代國家利益觀的突出特點，推進民主、改造失敗國家與打擊恐怖主義、保障美國國家安全
相聯系起來，成為保障國家安全的支柱。
奧巴馬任期內，國家利益內涵擴大，將安全、經濟繁榮、普世價值與國際秩序涵括在內。
與小布什政府相比，奧巴馬政府突出了國際體系與國際秩序對於美國安全的重要意義，報
告指出如下目標：“在美國領導下的國際秩序，能夠通過更強有力的合作來應對全球挑戰
、促進和平、安全與機遇”。安全、經濟繁榮與普世價值作為國家安全戰略的重要利益出
現在 2010 年與 2015 年的報告中，並未出現重大變化。
特朗普於 2017 年發布了上任以來首份國家安全戰略報告，其中對美國國家利益在表述上
與以往報告略有出入。“保護美國人民、本土和生活方式”是美國的政府的“根本責任”
，“促進美國經濟繁榮”、“以實力求和平”與“推進美國影響力”也屬於美國政府的戰
略目標。對“美國生活方式”的強調，實際上即指涉捍衛美國價值觀，捍衛“定義我們是
誰的文化、信仰與原則”，例如“自由”、“尊重公民權利和尊嚴”以及“法治”。對美
國影響力的強調，延續了冷戰結束以來各屆政府的最終戰略目標定位——即保持美國在全
球的領導地位，這並不屬於特朗普政府的創新之處。
從冷戰結束以來國家安全戰略報告對國家利益的定位來看，冷戰後美國政府對國家利益的
認知具有延續性。盡管每份報告對國家利益的表述存在區別，軍事安全、經濟繁榮與價值
觀三大因素構成了各屆政府的國家利益支柱，“民主”、“普世價值”與“生活方式”等
多種表達方式均指代美國社會的價值觀念。從最終的戰略目標來看，後冷戰時代美國各屆
政府都把保持美國在全球的領導地位作為國家利益之所在。盡管特朗普政府提出“美國第
一”的口號，戰略視角更關注國內，但也將“推進美國影響力“列為四大具體戰略目標之
一，並未放棄對擴展美國的全球影響力的追求。作為冷戰後唯一的超級大國，維持美國的
全球領導地位成為美國安全戰略的重中之重，軍事安全、經濟繁榮、價值觀成為美國穩定
的戰略利益，體現了美國國家利益觀的全面性與廣泛性。
（二）報告對國家利益的排序
為探究軍事、經濟與價值觀這三大國家利益在不同報告中的地位，本文選取了三組詞彙其
中軍事相關的詞彙包括：軍事（military）、防衛（defense）、核（nuclear）經濟相關
的話語包括：經濟的（economic）經濟（economy economies）、貿易（trade）；價值觀
相關的話語包括：民主（democracy democracies、democratic）自由（free freedom
liberty）、人權（human rights）與人道（humanitarian）。這三組詞彙在各份報告中
的詞頻變化情況可以直觀反映出各屆政府對軍事、經濟與價值觀的排序與重視程度。
https://i.imgur.com/ozkvgJ9.jpg
如上圖所示，冷戰時期軍事相關的話語占據壓倒地位，遠遠超過經濟與價值觀話語出現的
數量，這一時期軍事詞頻的壓倒性數量與當時蘇聯強大的軍事威脅能力有關。隨著蘇聯國
內改革的推進與兩極格局的解體，蘇聯對美軍事威脅程度逐年降低，軍事話語自 1988 年
達到高峰後，數量便逐年下跌，在軍事、經濟、價值觀三者的排序位置中也跌至第三。
1991 年報告中，經濟話語與軍事話語在詞頻數量上持平，至 1993 年經濟話語已成為三
者中提及次數最多的話語，這反映出冷戰結束後美國政府對經濟發展的關注度上升，改變
了冷戰期間安全戰略唯軍事為先的側重傾向。克林頓第一任期內，三大話語的頻度均呈逐
年上升趨勢，在排序上均為價值觀居首、經濟其次、軍事居尾的相對位置，與冷戰時期軍
事居首、經濟其次、價值觀居尾的排序構成了鮮明對比。克林頓政府對價值觀的強調，與
其“接觸與擴展”的對外戰略相輔相成，面臨一個威脅來源不明的國際社會，推廣民主價
值觀被視為維護美國、全球安全的重要手段，價值觀在國家利益中重要性上升。克林頓第
二任期內三種話語的頻度波動上升，經濟與價值觀的排序位置相交替，均超過軍事話語詞
頻數。
2002 年，小布什政府發布了九一 一事件後的首份安全戰略報告，這份報告中三種話語的
詞頻較 2001 年報告迅速降低且保持了價值觀最突出的相對位置。2006 年，價值觀的詞
頻迅速上升，對經濟與軍事話語占壓倒性優勢。這與小布什政府“推翻暴政”、“促進民
主”以創造穩定國際環境的戰略思維有關。2006 年報告提出了兩大戰略支柱，其一是“
促進自由、公正與人的尊嚴”，其二是“通過領導不斷擴大的民主國家共同體以應對時代
挑戰”，1這兩大支柱均與美國價值觀具有緊密聯系。小布什政府以意識形態作為界定敵
友標准，2006 年報告前言即指出，“自由已經決定了誰是我們的敵人”，價值觀不僅僅
是國家利益的重要組成因素，還成為指導美國對外戰略的區分標准，“觀念之戰”色彩明
顯。
奧巴馬任期內，報告文本呈現出經濟話語與價值觀話語並重的現像。一方面，延續了民主
黨色彩的奧巴馬政府強調普世價值對美國安全的重要影響，另一方面，面對經濟危機的衝
擊，促進經濟繁榮成為美國政府的當務之急。奧巴馬政府同樣關注包括氣候變暖在內的非
傳統安全領域，但傳統軍事安全話語在詞頻上依然處於相對最靠後的位置。
特朗普政府發布的報告中，經濟、軍事與價值觀的相對排序發生了較大轉折，這是冷戰後
第一份提及價值觀頻率低於安全話語的報告。因而這份報告被認為充分體現了特朗普的功
利主義與現實主義視角。3對價值觀的忽視、對經濟領域的重視與對國家實力的強調構成
了這份報告的國家利益觀。
盡管各份報告在軍事、經濟與價值觀的相對排序上與詞頻變化上具有差異性，但仍能找出
報告國家利益的大致規律：其一，冷戰結束後，軍事話語的重要性較冷戰時期降低。哪怕
在軍事話語詞頻上升、超越價值觀詞頻的 2017 年報告中，軍事話語也並未超過經濟話語
，占據壓倒性地位。其二，價值觀是冷戰後美國政府安全戰略的重要目標。冷戰結束後發
布的 13 份戰略報告中，有 8 份報告對價值觀話語的重視程度超過經濟話語與軍事話語
，幾乎所有的報告都提到自由、民主等價值觀是美國繁榮發達的基礎，是國際社會和平的
重要保障。各黨派在對價值觀的重視程度上沒有明顯差異，小布什政府所發布的兩份報告
中，價值觀話語的詞頻遠遠超出了其他兩種話語，也超出了奧巴馬政府時期的價值觀話語
。其三，三種話語的排序變化反映了國際局勢的變化。上世紀 90 年代初經濟與價值觀話
語的上升趨勢，體現了兩極格局逐漸瓦解對美國戰略的影響——隨著蘇聯威脅的減少直至
消失，經濟議題與價值觀念的重要性得到凸顯；小布什時期價值觀話語的壓倒性地位則體
現出九一一事件對美國安全戰略的衝擊，以自由界定敵我的“觀念之戰”將價值觀的重要
性擺在首位；面對中國實力的崛起與來自中俄的競爭，特朗普政府提出“美國第一”的口
號，這種對現實利益的強調與報告中價值觀話語的式微有著密切關聯。
通過對比報告對國際局勢、安全威脅與國家利益的界定，可以看出報告對國際局勢及安全
威脅的認知發生著頻繁、明顯的轉變，而報告對美國國家利益的界定在冷戰結束後卻保持
著高度的一致性。盡管國家利益的三大支柱——軍事安全、經濟與價值觀三者的相對重要
性在不同報告中有所差異，但這三項卻始終被列為美國國家利益，且三者排序的變化也受
到國際局勢的深刻影響。與其說是國家利益觀的轉變導致美國對安全威脅的界定出現了轉
移，實際情況更像是國際局勢的變化導致國家利益的某一部分受威脅程度加深，因而該部
分在國家利益中的重要性上升，形成了國家利益總體穩定，但具體構成要素的重要性頻繁
變化的現像。
四、報告體現的黨派因素的差異
上文分析了戰略環境與國家利益對美國安全戰略的影響，有觀點認為美國政治中的黨派因
素對美國安全戰略和對外政策的調整具有重要影響，為檢驗此假設，本文擬選取報告中體
現對外戰略思維的詞彙，統計詞頻，並觀察不同黨派背景的總統所發布的報告是否在對外
戰略思維上存在著明顯差異。
總統主導下的決策層在外交思想和行為准則的上存在著兩個維度的對立：一是孤立主義與
國際主義的對立，二是單邊主義與多邊主義的對立。為反映不同總統在外戰略上的黨派差
異，本文設置了國際主義傾向指標與多邊主義傾向指標，前者體現了某屆政府對國際事務
的參與意願，後者體現了某屆政府在參與國際事務時采取的戰略手段.其中體現國際主義
傾向的詞彙包括：國際（international）、接觸（engage、engagement）與領導（lead
、leadership）；體現多邊主義傾向的詞彙包括：合作（cooperation）、聯合國（
United Nations）、伙伴（partners）、同盟 / 盟友（alliances、allies）及多邊（
multilateral）。
“國際”、“接觸”與“領導”這三詞的詞頻體現了報告中國際主義傾向的強度：“國際
”（international）的詞頻直接反映了美國政府對國際事務的關注程度、“接觸”（
engage、engagement）既指美國參與國際事務的一種戰略手段，也指美國對國際事務的參
與、“領導”（lead、leader、leadership）則體現了美國政府在全球保持領導地位的意
願，這組詞彙在某份報告中的詞頻越高，發布該報告的政府在安全戰略中的國際主義傾向
就越強。
“合作”（cooperation）、“聯合國”（United Nations）、“伙伴”（friends）、“
同盟 / 盟友”（alliances、allies）與“多邊”（multilateralism）則是一組體現美
國對外政策中多邊主義的詞彙，其中對“合作”、“多邊”的強調直接體現了多邊主義的
傾向，而對“聯合國”、“伙伴”與“盟友”的強調則體現了美國對多邊機制的尊重。這
組詞彙在某份報告中的詞頻越高，發布該報告的政府在對外政策中的多邊主義傾向就越強
。
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（一）國際主義傾向與黨派差異
上圖展現了各份報告體現的國際主義傾向的強弱。其中 1987-1993 年、2002 年、2006
年與 2017 年的報告發布於共和黨總統任期內，1994-2001 年、2010 年與 2015年的報告
發布於民主黨總統任期內。無論是從堆積柱狀圖的高度變化，亦或是從不同色塊小柱狀體
的高度變化，都能看出在不同黨派在國際主義傾向上的差異。
其一，自 1987 年第一份國家安全戰略報告發布以來，共和黨總統的國際主義傾向明顯弱
於民主黨總統。從柱狀圖的高度來看，國際主義傾向最強烈的幾份報告分別發布於 2001
年、1998 年、2010 年與 2000 年，均屬於民主黨總統的任期內；國際主義傾向最弱的幾
份報告分別發布於 2002 年、1990 年、1991 年與 2017 年，均屬於共和黨總統任期內。
共和黨總統國際主義傾向較弱的現像跨越了冷戰結束前後的歷史時期，呈現出高度一致性
。
其二，民主黨與共和黨對“接觸”的態度存在明顯差異。從上圖來看，無論是冷戰結束前
的裡根、布什總統，亦或是冷戰結束後的小布什、特朗普政府，這些共和黨背景的總統都
對“接觸”提及次數極少，而民主黨出身的克林頓政府與奧巴馬政府則對“接觸”極為重
視，不僅在詞頻上遠超共和黨的執政政府，並將“接觸”作為參與國際事務的重要戰略手
段。
盡管不同總統執政時期面臨的國際局勢不一，但同一黨派的總統卻能跨越時間在國際主義
傾向上保持較高一致性，這體現出總統黨派背景對安全戰略的影響。
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（二）多邊主義傾向與黨派差異
上圖展現了各份報告中的多邊主義傾向的強弱。其中 1987-1993 年、2002 年、2006 年
與 2017 年的報告發布於共和黨總統任期內，1994-2001 年、2010 年與 2015年的報告發
布於民主黨總統任期內。兩黨在多邊主義傾向上同樣存在差異，但由於例外情況的出現，
導致兩黨在多邊主義傾向上的差異不如兩黨在國際主義傾向上表現出的差異那樣具有規律
性。
總的來說，民主黨背景的總統在參與國際事務時的多邊主義傾向更強：冷戰結束後，在克
林頓任期內，體現多邊主義傾向的柱狀體高度呈波動上升的趨勢，至 2001 年達到冷戰後
的最高點。奧巴馬政府同樣強調多邊主義，2010 年報告中的多邊主義柱狀體達到冷戰後
的第二高位。
共和黨出身的總統對多邊主義的態度則相對消極，兩個現像可予以證明。其一，冷戰時期
，面對蘇聯強大軍事力量的威脅，裡根總統強調盟友與伙伴力量的重要性，依賴共同防務
體系應對蘇聯集團的軍事威脅。待冷戰即將結束，蘇聯威脅衰退時，布什總統的多邊主義
傾向便迅速下降，不僅弱於 1988 年蘇聯威脅尚強大時的裡根總統的多邊主義傾向，也弱
於 1995、1996 年蘇聯威脅同樣不存在時克林頓總統的多邊主義傾向。其二，小布什政府
輕視國際制度的作用和影響，推行“美國利益至上”的單邊主義，導致小布什任期內的兩
份報告在多邊主義傾向上處於低谷。待到奧巴馬政府上台，對小布什政府的“單邊主義”
政策進行反思，在對外政策上強調國際合作，報告中的多邊主義傾向才增強。
例外情況出現於 2017 年的報告。特朗普政府於 2017 年發布的報告則體現出了迥異於共
和黨傳統的現像，2017 年報告柱狀體高度僅次於民主黨任期內於 2001 年與2010 年發布
的報告。究其原因，2017 年報告中“盟友”與“伙伴”的高詞頻解釋了這一現像：在維
護地區與全球秩序上，美國希望讓盟友和伙伴承擔更多責任，尤其是印太地區的盟友和戰
略伙伴，這並不是對多邊主義的積極態度，而是逃避承擔國際責任的“美國第一”思想。
在 2017 年報告中，對“合作”、“多邊”的提及次數明顯少於民主黨總統所發布的報告
，“聯合國”僅僅出現 2 次，這也反映出 2017 年報告看似多邊主義傾向明顯，實則不
然。
從上述圖文可知，兩黨在國際主義與多邊主義傾向上存在著較明顯的差異，僅從戰略報告
來看，民主黨總統在對外政策選擇上更傾向於國際主義，關心國際事務對國家安全的影響
，並重視通過“接觸”手段塑造對美國有利的國際環境；而共和黨總統的國際主義傾向相
對較弱，對“領導”世界的意願不如民主黨總統積極。兩黨在參與國際事務的手段選擇上
，也具有黨派差異：民主黨總統更重視發揮多邊主義傳統，共和黨總統的單邊主義色彩則
較為明顯，尤其體現在小布什總統於 2002 年與 2006 年發布的報告中。
黨派因素對安全戰略的影響也受到具體局勢和總統個人風格的影響。冷戰時期的國際環境
使得共和黨總統裡根重視與同盟、伙伴間的戰略關係，而同樣是共和黨總統的特朗普，
在 2017 年報告中對盟友、伙伴的重點關注，與小布什所發布報告對盟國輕描淡寫的提及
構成鮮明反差。可見，國家安全戰略體現出黨派色彩，然而黨派背景本身並不構成美國調
整安全戰略的原因，而是作為影響具體戰略手段選擇的因素存在。
五、結語
通過比較戰略環境、國家利益與總統黨派背景在歷份報告中的變化，並檢視三者與國家安
全戰略的同步變化情況，本文發現以下三點規律：其一，不同總統發布的國家安全戰略報
告對戰略環境、安全威脅的判斷差異大，重大事件的發生與安全戰略調整的一致性程度最
高。其二，國家利益具有穩定性，軍事安全、經濟繁榮與價值觀是美國國家利益最重要、
最持久的組成要素，某要素重要性上升對應著國內外局勢的變化。其三，美國國家安全戰
略體現了黨派色彩，總統黨派背景影響戰略手段的選擇，但也存在例外情況。如將視角著
眼於戰略環境、國家利益與總統黨派背景三者間的相互聯系，本文認為在歷份報告中，戰
略環境與總統黨派背景的變化程度較大，二者都對國家安全戰略產生影響。戰略環境對國
家利益的影響直接體現在報告中“威脅”與“利益”二詞詞頻同步變化的現像，黨派因素
對國家利益的影響不明顯，且受國際局勢等外在環境的約束。
在美國保持唯一超級大國地位的後冷戰時代，美國的國家利益遍及全球，維護美國在軍事
、政治、經濟等方面的超然地位是冷戰後各屆政府所共同追求的，保障軍事安全、經濟繁
榮與價值觀傳播是美國國家利益的三大支柱。由於美國國家利益的廣泛性，國內外重大事
件的發生、或是重要趨勢的持續演進，均會不可避免地影響美國的國家利益，使美國調整
對威脅來源的識別，更新安全戰略，這是冷戰後國家安全戰略屢經調整的主要動因。就黨
派背景而言，國家安全戰略的確體現出黨派色彩，然而黨派背景本身並不構成美國調整安
全戰略的原因，而是作為影響具體戰略手段選擇的因素存在。
總之，美國政府對戰略環境的判斷構成了美國安全戰略調整的主要原因，其中重大事件對
戰略環境判斷的影響直接而明顯。與戰略環境判斷的多變性相比，美國政府對國家利益的
界定具有穩定性，由軍事安全、經濟繁榮與價值觀作為主要的構成要素。國家利益中組成
要素的排序變化，則體現了不同利益受威脅的嚴峻形勢。而總統個人黨派背景對國家安全
戰略的影響體現在對戰略手段的選擇上，並不構成導致國家安全戰略轉變的動因。
（責編：張志洲）