美國居住區種族隔離現狀、特點和形成機制研究-兼對近期美國種族隔離政策的評析
文章來源：《世界民族》2019年04期
刊載：http://www.sohu.com/a/342371514_618422
姬虹
中國社會科學院美國研究所研究員
[內容摘要]民權運動以後，美國少數族裔在政治地位、社會經濟狀況等方面有了很大改善
，赤裸裸的種族歧視不多見了，但是種族歧視依舊是美國社會的痼疾，深刻影響著的少數
族裔的生活。本文通過探討當前居住隔離的特點和現狀，指出少數族裔尤其是黑人並沒有
因為《公平住房法》的通過，而得到得體宜居且負擔得起的住房，依舊生活在種族隔離的
社區，結論是政府種族隔離政策加重了居住區隔離。
1968年美國國內外形勢惡化，社會危機嚴重。林登·約翰遜總統任命的克納委員會公佈了
最後的報告，認為美國將分裂成為兩個社會，一白一黑，分離但不平等，針對日趨嚴重的
城市中心區貧民窟問題，該委員會建議政府“為每一個美國人提供得體的住房和適宜居住
的環境”作為執政目標。克納報告問世50年過去了，這個目標還是處於“需要實施的願景
”上。1968年4月10日約翰遜總統簽署了《公平住房法》 (Fair Housing Act of 1968)
，該法明確規定“禁止在住房市場因種族、膚色、宗教或出生國的原因進行歧視活動”，
但少數族裔尤其是黑人，並沒有因此得到體面而又負擔得起的房屋。進入新世紀後，美國
種族居住隔離狀況是怎樣？有哪些特點？政府又是如何推行居住隔離政策的？這些是本文
關注的重點。
1、引言
居住隔離指兩個以上群體生活在城市不同的地區，彼此居住分離，而美國的居住隔離主要
產生於主體種族 (白人) 與少數族裔之間。有關美國居住隔離問題的研究，首先是如何衡
量居住隔離程度，目前最常用的量化工具是隔離指數 (Index of Dissimilarity) ，也稱
變異指數，隔離指數越大，表示隔離程度越嚴重，一般來說30以下為低度，31—60為中度
，61以上為重度，假如該指數為100，即表明該城市處於完全的居住隔離狀態。隔離指數
的侷限性是只能對兩個群體進行計算，隨著美國社會人口的多樣化發展，這種只研究黑人
與白人之間隔離指數的二分類方法顯然不夠了，於是出現了新的多維度、多重指數的指標
體系，以道格拉斯·梅西 (Douglas S.Massey) 和南希·丹頓 (Nancy A.Denton) 提出的
5個維度和20項反映美國大都市隔離狀況的指標為最突出，美國人口普查局有關研究美國
大都市區種族居住隔離的研究亦採用這種多重指數的研究方法，但隔離指數依舊是用得最
多的量化工具。其次，造成種族居住隔離的原因是什麼。大致有三種解釋：
一是居住偏好，即族裔群體喜歡聚族而居。1971年經濟學家托馬斯·謝林 (Thomas
C.Schelling) 認為個體偏好導致居住隔離，與種族主義沒有關係，僅僅是不想成為社區
少數群體的心態造成的，當時該觀點被稱為“謝林模型”，有著廣泛的影響。1976年雷諾
茲·法利 (Reynolds Farley) 等學者通過對底特律種族居住隔離模式研究，認為黑人能
夠負擔起郊區住宅，也願意遷入種族融合的社區，但白人堅持住在同質性的社區，以至當
社區一旦有一定數量黑人遷入時，就會搬離，黑人儘管贊同種族融合的社區，但也希望同
社區有一定比例的同族，這種心理形成了“巧克力的城市，香草色的郊區”的居住模式。
二是社會經濟地位導致了種族居住隔離，自身收入決定了住什麼樣的社區。威廉姆·克拉
克 (W.A.V. Clark ) 認為，造成種族居住隔離30%—70%的原因來自經濟因素，儘管經濟
因素不是孤立因素，但對於當前居住隔離模式起了重要作用。當前越來越多的學者重視階
級或階層的因素，人的收入決定了住房購買力，認為民權運動以後，阻礙黑人向郊區流動
的原因已經不是種族歧視了，而且認為經濟因素造成居住隔離的因素在上升。
三是種族歧視。以道格拉斯·梅西和南希·丹頓《美國式的隔離：隔離和底層階級的產生
》 (American Apartheid，Segregation and the Making the Underclass) 為代表，他
們認為在居住隔離上，種族因素起了主導作用。20世紀70年代，即便黑人收入增加了，隔
離程度也沒有下降，不管黑人掙多少，他們與白人始終存在空間上的分離。而理查德·
魯斯坦 (Richard Rothstein) 從另外一個角度，開始關注種族居住隔離背後的推手，即
各級政府的作用，認為居住隔離不是個人選擇的結果，而是長期以來各級政府的政策造成
了黑人居住隔離。
最後，20世紀末到21世紀初以來，美國的種族居住隔離的走勢與現狀是什麼？人口普查局
的約翰·艾斯蘭德 (John Iceland) 等人在研究了1980年至2000年人口普查局的數據後，
認為上述時間黑人的居住隔離程度有了明顯的下降，但相對其他族裔群體還是處於比較高
的水平，布魯金斯學會統計專家威廉姆·弗裡 (William H.Frey) 和曼哈頓研究所雅各布
·維克多 (Jacob L.Vigdor) 也持同樣的觀點，後者更加樂觀，認為2010年的美國城市是
一個世紀以來最融合的，全白人的社區幾乎滅絕了，隔都化的社區在減少。相對於樂觀的
觀點，丹尼爾·利希特 (Daniel T. Lichter ) 提出了較為悲觀的觀點，他在文章中提出
了“宏觀居住隔離”的概念，從1990年到2010年期間，從微觀上 (即社區內) 居住隔離程
度是下降了，但如果從宏觀上即社區之間，或者是不同的城市、城市和郊區、遠郊之間，
居住隔離情況變得更糟糕了。
對於美國居住隔離問題，我們國內學術界也有所關注，主要集中在三個方面：
第一方面是介紹美國居住隔離的理論，以郝亞明的《美國的種族居住隔離：理論與現實》
為代表，該文在文獻整理的基礎上對美國種族居住隔離的現狀和特點進行了總結，並對其
形成機制的三種主要解釋範式進行了詳細介紹。第二方面主要是對種族居住隔離形成機製
做進一步分析，以韓玲和孫群郎的研究為代表，孫群郎認為美國金融機構的種族歧視政策
是導致黑人等少數族裔種族隔離的重要原因之一，而種族限制性契約是一種比排他性分區
制、歧視性房貸和地產經紀人的引導更加露骨的種族歧視和居住隔離措施 。韓玲在《美
國社會種族居住隔離模式探析》一文中，認為城市、社區和個人行為與聯邦政府住房政策
成為直接推動這種居住模式形成和強化的兩股力量。第三方面的研究是居住隔離產生的社
會政治影響，如公立學校教育等，這裡不一一贅述。本文是在上述研究的基礎上，主要是
針對新世紀以來美國種族居住隔離的形式與特點進行歸納，探討其形成的原因，著重政府
尤其是聯邦政府政策的作用，以期對近年來美國政府的居住隔離政策有比較直觀認識。
2、新世紀美國居住模式的新變化
進入21世紀後，由於人口種族構成變化，大量移民的進入，黑人人口的遷移等諸多因素影
響，美國的居住模式發生著變化，呈現出以下三個新特點。
(一) 族裔之間的居住隔離依舊存在，但黑人和白人之間的居住隔離狀況有所改善，其標
誌就是隔離指數有所下降。
美國學者約翰 ·洛根 (John R.Logan) 等人根據2010年人口普查數據，認為在美國367個
大都市中，白人生活社區人口構成是75%白人、8%黑人、11%拉美裔和5%亞裔。黑人社區是
45%黑人，35%白人，15%拉美裔和4%亞裔。拉美裔社區是46%拉美裔、35%白人、11%黑人和
7%亞裔。亞裔社區是22%亞裔，49%白人、9%黑人和19%拉美裔。威廉姆 ·弗雷依據2013—
2017年美國社區調查數據 (American Community Survey) ，對人口超過1百萬、黑人人口
比例超過3%的51個大都市區進行了研究，結論是2013—2017年白人社區中白人比例是72%
、黑人8%、亞裔6%、拉美裔12%、其他3%，黑人社區黑人比例45%、白人31%、亞裔4%、拉
美裔17%、其他3%。從上述兩組數字可以看出，儘管白人更偏好居住在同質性社區，但這
種同質性社區也在悄然發生變化，人口變得更加多樣化了。白人人口主導的鄰里 (白人人
口至少佔90%) 1980年時有35409個，到2010年時只有14216個，黑人主導的鄰里由1889個
降到1787個。
在大都市層面上，黑白之間的隔離指數從20世紀70年代以來開始走低，2000年時已經較20
世紀70年代下降了20個百分點，1970年為79，2010年降至59。相對於2000年，2013—2017
年黑白隔離又有了一定改善，隔離指數高於80的城市消失了，高於70的城市2000年有9個
，2013—2017年降為7個。從地區分佈看，2013—2017年隔離依舊嚴重的城市如密爾沃基
(79.8) 、芝加哥 (75.3) 、底特律 (73.5) 、紐約 (78) 、克利夫蘭 (72.9) 、辛辛那
提 (67.3) 等均處在北方，南方和西部休斯頓 (60.3) 、亞特蘭大 (58.8) 、達拉斯
(56.8) 、鳳凰城 (49.2) 、奧斯汀 (49.1) ，這些城市的特點是較2000年，隔離指數降
幅大。
之所以會出現這些變化，背後的原因有以下四方面，第一，20世紀90年代黑人回流南方，
這其中包含大量中產階級黑人，他們的郊區化直接促使了“陽光地帶”城市如休斯頓、達
拉斯、亞特蘭大等城市隔離指數的下降。第二，北方城市如底特律、芝加哥、克利夫蘭等
儘管也出現了黑人郊區化，隔離狀況較20世紀80年代也有所下降，但由於聚集了大量的黑
人，仍然保持著較高的隔離指數。黑人人數規模與隔離指數有著相當密切的關係。第三，
20世紀末大量拉美裔、亞裔移民進入大都市，對黑白種族居住隔離起到了“緩衝”的作用
，這是移民城市如休斯頓、達拉斯、洛杉磯等隔離指數下降的關鍵原因，佛羅里達州的一
些城市因為移民的到來而隔離指數有所下降，北卡羅來納州的夏洛特市，過去鮮有移民足
跡，新世紀之交湧入大量拉美裔，夏洛特所在的梅克倫堡縣 (Mecklenburg) 有著223個普
查小區，其中至少有20%的小區有四分之一的黑人和拉美裔，由於拉美裔的到來，該縣黑
人不足5%的小區從2000年46%下降到39%。第四，黑人中產階級的崛起，有助於緩解居住隔
離。借助民權運動的動力，黑人中產階級崛起，經濟狀況有了很好改善，尤其是年輕一代
已經不甘於居住破敗的內城，於是出現了“黑人的逃離”，黑人人口為主導的內城人口逐
步減少，2000—2010年，南方、西部的城市如亞特蘭大、達拉斯、洛杉磯等市黑人人口減
少，同時全國最大的100個大都市，其中96個市郊黑人人口增加。
(二) 黑人住內城，白人住郊區居住的格局被打破，出現了多樣化郊區，但“白人的逃離
”並沒有結束。
1976年密歇根大學的幾位學者在實地調研了底特律地區居住隔離狀況後，撰寫了論文《巧
克力色的城市，香草色的郊區：種族因素導致社區分離的趨勢還將持續？》，在文中他們
根據1970年底特律市人口狀況：中心城市人口150萬人，45%是黑人，郊區人口250萬人，
只有4%是黑人，而且城市黑人人口有增無減，1976年內城學校中黑人學生比例從1970年的
64%上升到80%，他們將底特律稱為鑲嵌在白色郊區環中的黑色城市，並形象地用了當時流
行音樂中一句歌詞“巧克力色的城市，香草色的郊區”。
進入21世紀後，這種情況有所變化，比“巧克力色的城市，香草色的郊區”居住隔離模式
更加複雜了。原因之一就是少數族裔的郊區化，威廉姆·弗雷稱之為出現了“熔爐式”的
郊區。黑人的郊區化始於20世紀的70年代，但拉美裔、亞裔進入郊區則開始於上世紀末。
1990年100個大都市區各族裔郊區化比例是白人74%、亞裔54%、拉美裔47%、黑人37%，
2010年時白人78%、亞裔62%、拉美裔59%、黑人51%。2010年時有36個郊區少數族裔的人口
至少有35%，在種族多樣化的郊區中，拉美裔佔多數 (25個) 、黑人9個，亞裔2個，除了
紐約和芝加哥郊區外，這些郊區主要分佈在南部和西部。加州的舊金山、聖荷塞、裡弗賽
德 (Riverside) 、薩克拉門托 (Sacramento) 莫德斯托 (Modesto) 以及休斯頓、華盛頓
特區和拉斯維加斯等16地郊區出現了少數族裔佔多數的情況。
當前美國55%人口居住在郊區，少數族裔的郊區化也有了很大進步，從人數看1980年時黑
人郊區人口只有600萬人，2010年1600萬人，拉美裔1980年500萬人，2010年2300萬人，亞
裔1980年120萬人，2010年830萬人。從形式上看，少數族裔的郊區化有三種形式，第一種
以洛杉磯郊區為代表 (見表1) ，人口構成和城市差不多。第二類以亞特蘭大為代表，黑
人的郊區化程度較高 (見表2) 。第三類以底特律為代表，依舊是黑人的城市，白人的郊
區，儘管近年來出現了黑人進入郊區的狀況，但比例很低 (見表3) 。但有這樣三個特點
需要注意：
第一，相對於其他族裔，黑人的郊區化率較低，2010年郊區人口中白人佔68.7%、拉美裔
14.8%、黑人10.1%、亞裔5.3%、其它1.1%。第二，相對中心城市，種族居住隔離程度較低
，但隔離依舊存在。馬里蘭州的喬治王子縣位於華盛頓特區郊區，在20世紀七八十年代還
是白人的地盤，隨著黑人的遷入，成為了全國最著名的、最富裕的黑人中產階級的郊區社
區。喬治王子縣人口中的64%是黑人，而同為華盛頓特區郊區的弗吉尼亞州阿靈頓縣，71%
居民是白人。另外一個例子是紐約長島的兩個社區，亨普斯特德 (Hempstead ) 和花園城
同處拿騷縣，一街之隔，亨普斯特德居民92%是黑人和拉美裔，家庭中位數收入5.2萬美元
，花園城88%居民是白人，家庭中位數收入是15萬美元。“長島變得更多樣性，拿騷縣也
變得更多樣性了，但少數族裔主導的社區變得更少數族裔化，白人主導的社區則有更多的
白人居住。”第三，郊區發展極其不平等，少數族裔進入郊區並不是和自己的經濟地位相
配。實際上，少數族裔進入的郊區是近郊，近郊五分之二的人口是少數族裔，而遠郊 (人
口只有大都市區的10%) 五分之四的人口是白人，因此也有學者認為少數族裔居住的郊區
是原來內城社區的“升級版”，“是新一輪白人逃離後遺棄的不太好的社區”。以住戶的
貧困率為例，白人居住的郊區貧困率不到7%，拉美裔是12%，黑人是11.4%，收入超過7.5
萬美元的黑人和拉美裔居住社區的貧困率比收入不到4萬美元白人社區的貧困率還高。以
聖路易斯郊區弗格森鎮為例，該鎮處於聖路易斯近郊，黑人人口占50%，聖路易斯郊區是
位列密尼沃克、邁阿密、克利夫蘭之後全國第四大郊區隔離程度最嚴重的地方，儘管從
2000年隔離指數74.0，下降到2017年的71.7，但還是高於全國平均水平。該市郊區貧困率
低於12%，白人郊區貧困率不到6.2%，黑人郊區平均貧困率在16.4%。
總之，少數族裔郊區化的進程還在進行中，由於地區不同，如南方陽光地帶由於黑人中產
階級和大量拉美裔、亞裔移民的進入，少數族裔的郊區率提高較快，但北方一些大都市如
底特律等變化有限，另外就是遠郊還是以白人為主，如聖路易斯的遠郊黑人人口只有不到
10%。
(三) 內城紳士化對當前居住模式的改變有著很大影響。
內城紳士化 (Gentrification) ，也有翻譯為中產階級化，這個概念最初來源於1964年社
會學家魯斯 ·格拉斯 (Ruth Glass) ，他將內城紳士化定義為，原有的工人階級為主的
社區被高收入的新來者所替代，直至該地區社會特徵發生的過程。在美國內城紳士化經常
指的是少數族裔尤其是黑人貧民窟 (ghetto) 在經歷了投資減少、經濟下滑後，由於城市
改造，出現了復興和再投資，大量白人中產階級湧入，原來社區發生了從族裔構成到經濟
發展均出現變化的過程。有美國學者認為，內城紳士化降低了城市的居住隔離。
有關內城紳士化的作用評估，我們國內亦有學者關注，孫群郎、常丹丹在《美國內城街區
的紳士化運動與城市空間的重構》一文中，認為紳士化運動導致了美國城市空間結構乃至
整個大都市區空間結構的變化，對於阻止中心城市的進一步衰落發揮了積極作用。
對於這個問題，美國學者有著截然相反的觀點。2005年蘭斯· 弗裡曼 (Iannce Freeman
) 通過比較紳士化社區、沒有經歷紳士化社區以及一般大都市區社區的流動情況，認為紳
士化和人口遷移並沒有太多的直接聯繫，紳士化也不是造成社區社會經濟變化，從而引起
居民替代的主要機制。傑克林·王 (Jacklyn Hwang) 等通過對2007—2009年芝加哥內城
紳士化過程的研究，認為對於黑人和拉美裔集中的社區作用是消極的，如當社區中黑人人
口大於40%的時候，紳士化的作用減弱，種族構成是個門檻因素，這個結果有助於解釋在
都市轉化過程中社區種族不平等的再生問題。凱瑟·紐曼 (Kathe Newman) 等人通過對紐
約8300—11600戶家庭的研究，得出結論是在1989—2002年紐約市的替代律相當高，佔到
當地遷移者的6.6%—9.9%之間，認為目前城市熱衷於紳士化，忽略了窮人的住房需求，儘
管低收入人群可能能分享紳士化帶來的好處，但紳士化這個又苦又甜的果子很快會爛掉，
當對低收入人群扶持政策消失後，他們就不得不離開城市，完成人口的置換。
對於內城紳士化，應該看到，一是內城紳士化的區域有限，並不是所有地區，有美國學者
認為受紳士化影響的大都市區只佔全部大都市區的10%，或者從人口普查局的人口普查小
區 (tract) 看，只是6%的小區。有學者認為，以房價和房租變化為依據衡量紳士化程度
，房價直接反映該地人口的受教育程度、職業等狀況。紳士化的普查小區一定是處在大都
市的中心，紳士化前該小區房價在全市的下半部，紳士化後上揚，2000—2007年居前五位
的城市是：波士頓 (房價上升61%，下同) 、西雅圖 (55%) 、紐約 (46%) 、舊金山
(42%) 和華盛頓特區 (35%) 。此外即便存在紳士化促進居住融合，但也要看到是在大都
市區居住隔離逐年緩和的大環境下發生的。而且對於不同的少數族裔群體，紳士化影響不
同。傑克林·王通過對1995年以後芝加哥社區紳士化研究，認為只有白人人口占35%以上
的社區，紳士化的作用還在繼續，黑人人口占40%以上的社區紳士化基本沒有什麼效果，
該學者在研究西雅圖社區後，發現亞裔與城市紳士化關聯比黑人和拉美裔要強，西雅圖在
經歷亞裔移民進入的同時，也經歷著城市紳士化。
紳士化是否緩解了居住隔離？華盛頓特區可以說是美國城市紳士化的典型，由於城市復興
，大量富裕白人遷入，2011年該市50年來首次由黑人人口占主導 (人口占60%) 的城市變
為多樣性的城市，在約69萬的人口中，黑人為46.4%、白人36.3%，拉美裔為10.9%。近一
半的黑人人口集中在阿納卡斯蒂亞 (Anacostia) 河以東，河西的黑人由2007年42%下降到
2015年33%，同期河東的貧困率從27%上升到33%，居住多為低收入的黑人，黑人人口占到
92%，46%的孩子是生活在貧困家庭，全市這個數字是13%。華盛頓特區紳士化地區2000—
2015年間白人人口比例從5%上升到50%，但同期同地公立學校的白人學生註冊率僅從1%上
升到8%，這種不對稱也說明紳士化並沒有能帶來種族融合。
華盛頓特區的哥倫比亞高地 (Columbia Heights ) 是新世紀內城紳士化的典型，1968年
馬丁·路德·金遭暗殺後此地發生過持續暴亂，大量房屋空置，絕大多數居民是黑人窮人
，小區破敗不堪。新世紀伊始，市政府注資1.38億美元，大大改善了基礎設施，2000—
2010年人口增加了6%，2012年被譽為全國發展最快的紳士化社區。同時該社區的人口結構
和社會經濟狀況發生了顯著變化，四分之一的黑人和近20%的拉美裔人口離開了該地，白
人人口翻了4倍。2000年以來中位數房屋租金上漲了50%，中位數房屋價格翻了一番。
總之，無論是居住隔離狀況的好轉，還是“熔爐式”郊區的出現，以及城市紳士化的形成
，只是從有限的幾個側面勾勒出當下美國居住隔離的新狀態，這個狀態背後的形成原因是
值得深思的問題。
3、居住隔離形成機制
種族歧視是美國社會的痼疾，居住隔離是種族歧視的突出表現，是一種“美國式的隔離”
，成為美國許多社會問題的來源，如一位政府前官員所說 ，“我們社會現存所有其他形
式的隔離始於 ‘你住在哪裡？’”。
20世紀民權運動以後，尤其是1968年《公平住房法》頒布後，很難公開推行歧視少數族裔
政策，如以前的“紅線政策”、公共住房按種族分配等，但居住隔離依舊嚴重。美國學者
羅斯坦認為，推動居住種族隔離的因素有個人歧視、白人逃離、地產商和金融機構的貪婪
，以及種族間貧富差距和自我隔離的影響，但如果沒有政府的有意為之，這些因素是沒有
機會得到實現的。他將因私人行為導致的種族居住隔離稱為“事實上的隔離” (de
facto) ，因國家行為導致的種族居住隔離稱為“法律上的隔離” (de jure) ，後一種隔
離是違背美國憲法和《民權法》的。當前“低收入住房稅抵扣政策”、住房優惠券和“排
斥性性區劃”是政府在推動“法律上的隔離”方面主要手段，即便有些政策的出發點並不
是基於種族歧視，但效果卻是使居住區種族隔離之牆更加堅固。
(一) 低收入住房稅收抵扣政策
1986年根據《稅制改革法》，美國政府確立了低收入住房稅收抵扣政策 (Low Income
Housing Tax Credit Program ) ，通過給予房屋開發商稅收抵扣的優惠政策，吸引開發
商投資開發低收入房屋，同時降低低收入者家庭的住房負擔，加大保障房 (affordable
housing ) 建設。應該講，政府的出發點是好的，解決低收入者，尤其是少數族裔的住房
困難，各級政府用補貼房地產商的方式，鼓勵其開發保障性住房方面，也就是所謂的“補
磚頭”政策，每年約970億美元投入，低收入住房稅收抵扣項目約有80億美元，這些房屋
佔1987—2008年多戶住宅的21%。但這個項目在具體實施上，並沒有解決種族歧視和貧困
集中的問題，甚至有媒體認為不管該項目的意圖如何，低收入住房稅收抵扣項目加劇了種
族隔離。
以近年來休斯頓市一起低收入住房稅收抵扣項目為例，可以看出該項目對種族居住隔離的
影響。2015年休斯頓房管局 (Houston Housing Authority ) 擬在加列里亞地區
(Galleria) 修建233套低收入住房稅收抵扣項目保障房，被稱為山景街項目 (Mountain
View Drive Project) ，233套中的70%是租給家庭收入只有休斯頓中位收入家庭收入60%
的家庭，20%的房屋是按市場價，只有23套是租給極其貧困戶或是居住在公共住房的人。
加列里亞地區是休斯頓的富人區，87%的居民是白人、3%的居民是黑人，項目附近價值百
萬美元的房屋比比皆是。休斯頓低收入住房稅收抵扣項目58%的居民是黑人，81%的項目是
在少數族裔人口占多數 (80%以上) 的地區。就全國而言，2000年以來54%的新建低收入住
房稅收抵扣項目保障房項目都是建在少數族裔佔多數的社區。2015年休斯頓保障房地區貧
困率在31%以上，而山景街附近只有6.1%。山景街項目一經宣佈，即引起嘩然，遭到該地
區居民 (主要是白人) 強烈反對，他們通過集會抗議、建立網站擴大聲勢、給住房和城市
發展部寫信等方式表達自己不滿，“該項目帶來了不受歡迎的居民，他們處於貧困和沒有
文化，將帶入犯罪、毒品和賣淫橫行的危脅”，抗議還得到了休斯頓市長特納
(Sylvester Turner) 的支持，他以該項目耗費巨大為由，拒絕將項目提交市議會審議。
聯邦住房與城市發展部的態度是，如果停止該項目，就是違法《公平住房法》，將停止對
休斯頓的財政資助。2018年初，住房與城市發展部與休斯頓市達成協議，用模糊的詞語要
求該市尋舊例建設低收入抵扣住房項目，項目其後也不了了之。
山景街項目的癥結是種族歧視，儘管反對者都是以新建保障房，造成了該社區學校擁擠為
由，但實際上是抵製為少數族裔窮人進入，民權人士認為政府政策實際加深了種族分離，
不管動機如何，只要造成對少數族裔的歧視，即違背了公平住房法。2015年6月25日聯邦
最高法院以5：4結果對融合社區項目案 (Texas Department of Housing and Community
Affairs v.The Inclusive Communities Project) 進行判決，認為即便不是有意為之，
住房政策和行為造成歧視後果，也是對公平住房法案的挑戰。融合社區項目是達拉斯市一
個非盈利組織，以追求居住區種族和生活經濟融合、打破居住隔離為使命，它發現在1996
—2009年期間得克薩斯州房屋和社區事務局 (Texas Department of Housing and
Community Affairs) 利用低收入抵扣項目建造的保障房幾乎都在窮人、少數族裔集中的
地區，該組織認為此舉極大阻止了少數族裔居民遷入白人社區，其結果是維護了居住區種
族隔離。2008年融合社區項目起訴了得克薩斯州房屋和社區事務局，理由是即便該局不是
有意為之，但低收入抵扣項目選址的政策導致了種族歧視的後果。聯邦地區法院和第五巡
迴上訴法院均判決融合社區項目勝訴，認為得克薩斯州房屋和社區事務局項目分配違背了
1968年公平住房法，對少數族裔構成了“歧視性影響”，不管是否對少數族裔構成歧視，
但產生的效果是違法。得州州長佩裡 (Rick Perry) 和州總檢察長艾博特 (Gregg
Abbott) 不服，認為1968年法並沒有主張“歧視性影響”權利，強調只有有意歧視才是違
法，官司一直打到聯邦最高法院，聯邦最高法以得克薩斯州房屋和社區事務局行為構成歧
視性影響進行了判決，維護了公平住房法和民權法的原則。
(二) 排斥性區劃
美國的分區制 (zoning) 是一種土地使用規劃，從20世紀初以來沿用至今，每個分區有著
不同的土地用途，用細分和類別來規定所許可的範圍，以此規範區域內的土地開發和建設
。如住宅區有密度高低之分，密度低的地區建設獨戶住宅或雙戶住宅、聯排住宅等，密度
高的地區建設多戶公寓大廈。不同地塊對建築物和建築用地有不同程度的要求，兩者之間
不能替換，分區制一般是地方法規形式出現的，如最早出現分區製法規的是在1916年的紐
約市。
分區製為什麼是造成不同階層和種族居住分離的推手？惡化了美國的居住隔離？早在20世
紀20年代，就有美國學者認為，分區制的蔓延最強大的理由就是阻止有色人種進入某些地
區，這是“排他性分區” (exclusionary zoning) 的由來，儘管一開始是為了使分區內
居民階層同質性，禁止在低密度地區開發公寓性住房，防止低收入人群進入，但伴隨著經
濟上的分區制而來的是居住上種族隔離飛速發展。因為低收入的人群往往是少數族裔。
1954年有250名黑人遷入加州米爾皮塔斯市 (Milpitas) ，在當地汽車工廠工作，該市旋
即頒布了禁止建設公寓房的規劃。道格拉斯·梅西在研究了1990—2000年大都市居住狀況
，認為對密度有嚴格要求的分區制加劇了居住隔離，因為低密度規劃導致了在白人社區保
障房建設的減少，使得黑白居住隔離更加嚴重。
排他性分區即便一開始的目的不是種族歧視，出於經濟考慮，但最終的結果還是導致了居
住的種族隔離。另外，排他性分區是以地方性法規的形式出現，但在其形成的過程中聯邦
政府和法院的作用不可忽視。
國內學者孫群郎等對20世紀20年代聯邦政府商業部對州分區制授權範本和1926年最高法院
歐幾米得案的判決有詳細的研究，由此可見得出分區制的普及與聯邦政府以及各級法院的
推動有很大關係。實際上，聯邦政府和法院的作用表現一直延續當代。從法律角度看，自
歐幾米得案到1977年阿靈頓村案 (Arlington Heights v.Metropolitan Housing
Corporation) ，儘管民權人士認為排他性分區對少數族裔產生排斥，但聯邦最高法院一
再堅持支持分區制，即便存在種族偏見的跡象，也是符合憲法第十四修正案有關平等保護
條款，所以具有合憲性。阿靈頓案判決對排他性分區有維護和肯定作用。20世紀70年初大
都市房屋開發公司 (Metropolitan Housing Corporation) 計畫在芝加哥郊外阿靈頓海茨
村建造公寓房屋，針對的是低收入的少數族裔，阿靈頓村是以白人為主的中產階級居民，
6.4萬居民中只有25人是黑人，他們強烈反對該項目，除了不願意與少數族裔混居，也害
怕由於少數族裔的遷入，影響房價下跌。大都市房屋開發公司為建設該項目，向當地分區
委員會申請重新分區，分區委員會拒絕對土地重新規劃，於是大都市房屋開發公司隨即起
訴分區委員會，理由是他們的決定違反了憲法平等保護條款，該案最終打到聯邦最高法院
，1977年最後判決是，只有州的歧視行為是作為“動機因素”才算違反了平等保護條款，
大都市房屋開發公司拿不出證據證明分區委員會的決定中歧視是動機因素，大都市房屋開
發公司敗訴。四十年過去了，阿靈頓村依然是白人居民為主，黑人人數不足1000人。
因此，始於經濟目的的分區制與種族目的分區制實際效果是一樣的，是白人排斥少數族裔
的一貫做法，排斥性分區制減少了區域內少數族裔居民的數量和比例，加劇了種族隔離現
象。
(三) 第八款住房補貼方案 (Section 8 Housing)
租金補貼是目前美國為低收入者解決住房問題的主要途徑，允許低收入家庭和個人以住房
優惠券的形式申請住房。此政策來源於1974年《住房和社區發展法》 (Housing and
Community Development of 1974) 中“第八款現有住房項目”，是租房券的最初形式，
低收入指低於當地家庭中位收入的30%。經過四十多年的變化，目前這種住房優惠券稱為
“住房選擇券” (Housing Choice Voucher) ，聯邦政府住房與都市發展部通過地方房管
部門，資助低收入人群在私人市場租賃房屋，個人或家庭出資家庭收入的30%，差額由選
擇券補齊。“租房選擇券”項目目前有220萬受益戶，是美國最大的住房補貼項目。“租
房選擇券”項目有利於解決低收入者的住房問題，但它有兩個致命的問題，第一個問題是
選擇券數量有限，供不應求，4個有資格的申請者中有3個在排隊等待。從發展趨勢看，聯
邦政府在這方面的資助在減少，2018年住房與都市發展部整體預算較上一年被削減13%，
約60億美元，其中租房選擇券項目減少了3億美元，僅得州一地就將減少13280戶選擇券持
有者。第二個問題是項目不能保護優惠券持有者免於種族歧視，這些少數族裔持有者很難
持券進入白人社區，因為那裡的房主拒絕接受選擇券，如紐瓦克市的貧困率低於10%的社
區房主拒絕率達38%，這個問題是“租房選擇券”項目的瓶頸所在。
從目前看，少數族裔住房問題突出，按照住房和都市發展部的統計標準，房租支出佔家庭
收入50%以上，而又沒有得到政府任何住房補貼的家庭屬於嚴重負擔，2015年這樣的家庭
有830萬個，這其中白人佔45.5%，拉美裔佔25.3%，黑人佔21.7%，其他7.5%。儘管他們需
求大，但他們得到住房補助少，即便得到了租房券，他們也很難租到合適的房屋。以2013
年得克薩斯州為例，當年全州有159565個選擇券持有者，這些持有者主要集中在得州的三
大城市休斯頓、達拉斯和聖安東尼奧，約佔31%，從人口的種族構成看，十個持有者中白
人1人，黑人4人，拉美裔5人。選擇券持有者主要集中在少數族裔佔多數的人口普查小區
(少數族裔人口占70%) ，這些地區的貧困率在20%以上，這種情況實際上是加劇了居住隔
離和貧困再集中，也違背了政策初衷。
4、結語
1978年著名黑人社會學家威廉姆·朱利葉斯·威爾遜 (William Julius Wilson) 在《種
族重要性的降低：黑人與變化中的美國公共機構》 (The Declining Significance of
Race：Blacks and Changing American Institutions) 一書中，認為由於民權運動帶來
的社會和立法方面的變革，黑人所面臨的主要困難不再是種族歧視，決定黑人是否成功的
因素變為了階級和經濟、教育等因素，該書出版後毀譽參半，引起很大爭議。2012年威爾
遜在該書第三版出版的時候，在後記中對自己早年的論點做了修正，認為他假如現在重寫
這本書的話，他會強調對於有色人種而言，種族議題依然重要。與歷史上赤裸裸的種族歧
視和種族隔離相比，美國現代社會的種族問題的表現形式更加隱諱。如在居住區隔離問題
上，即便政府有些政策的出發點並不是基於種族歧視，但效果卻是使居住區種族隔離更加
嚴重。而利用城市更新等手段，抬高房價，使得黑人被迫離開世居的社區，則被認為是貌
似“溫柔”的種族清洗。
另外，貧富差距拉大也加劇了居住區的隔離。根據最新數據，白人家庭淨資產中位數是
17.1萬美元，黑人是1.7萬美元、拉美裔是2萬美元。亞歷山大·卡西奧-科特茲
(Alexandria Ocasio-Cortez ) 是2018年美國中期選舉獲勝的新科國會眾議員，在正式
就任眾議員、拿到薪水前的3個月，她租不起華盛頓特區的房子，華盛頓特區一室公寓平
均月租金在2000美元以上。科特茲來自工薪階層，是位調酒師、拉美裔，她的難事實際上
是美國社會棘手問題，即住房成本太大。為了負擔一套中等水平兩居室住宅，租戶每小時
必須掙21.21美元，而目前美國聯邦每小時最低工資僅為7.25美元，全國只有12個縣拿著
最低工資的人能夠租得起一居室房屋。
此外，法律層面的歧視是不存在了，但在現實生活中，擁有得體宜居而又負擔得起的住房
是美國人一直追求的目標，但從20世紀60年代民權運動以來，少數族裔的住房夢並沒有因
公平住房法律的通過而實現，居住隔離始終存在，美國布魯金斯學會的學者認為，黑人人
口超過50%的城市，比黑人人口少的城市，房價要低差不多一半，由此黑人房屋擁有者損
失高達1560億美元。居住區隔離引發了一系列的社會問題，如公立學校的再隔離、貧困高
度集中等，美國學者形象地描述為“種族主義掠奪了人們上升的能力”。
最後，在關注居住隔離形成機制方面，有種族歧視的歷史淵源，但美國各級政府的作用不
能忽視，種族政策導致居住隔離的因素始終存在，是幕後推手，這種制度性因素主要體現
在對少數族裔的漠視。如前所述，少數族裔的住房問題始終處於嚴峻狀態，1991年至2013
年，美國房租支出佔家庭月收入30%的租戶比例從54%下降到43%，同期房租支出至少佔到
家庭月收入一半的租戶比例從21%上升到了30%，這其中主要是少數族裔“貢獻”的：23%
的黑人、25%的拉美裔將至少一半的收入用於租房。歐巴馬執政期間，曾用行政命令的方
式“更肯定地”推行《公平住房法》，那些拒絕在其區域內為低收入者修建保障房的的社
區，將無法得到聯邦的資助，這些聯邦撥款主要用於社區的基礎建設。
川普上台後，一方面削減了住房和城市發展部預算，2018財年政府預算中，該預算被減少
60億美元，削減部分主要是針對窮人住房補助部分。另一方面宣佈暫停歐巴馬公平住房令
，住房和城市發展部部長本·卡森 (Ben Carson) 更是將為低收入家庭提供政策幫助貼上
“社會主義”的標籤。因此在未來一段時間內，少數族裔居住問題很難有所改善。事實上
，政府是有能力解決居住隔離帶來的社會問題的。例如20世紀90年代住房和都市發展部啟
動了“走向機會”計畫 (Moving to Opportunity，MTO) ，對象是4600戶生活在高度貧困
地區公共住房的家庭，其中一部分家庭受到政府資助遷入了貧困率低於10%的社區。2015
年的研究發現，這些家庭的孩子成功機遇大大高於居住在高度貧困社區的孩子。“走向機
會”計畫是個個案，但從一方面說明，致力於種族和階層融合的干預措施，是能起到減貧
和消除種族隔離作用的。