【歐盟研究】歐洲一體化研究：歐洲一體化中的新公共管理改革-以歐盟司法與內務領域
的超國家政署化為例
https://www.sohu.com/a/335601601_618422
國關國政外交學人
2019-08-22 14:28
鐘藝琛：英國阿斯頓大學阿斯頓歐洲研究中心博士研究生
羅英傑：國際關係學院國際政治系教授
內容摘要
《馬斯特里赫特條約》生效後，歐盟在主要機構之外建立了近40個歐盟行政公署，這一政
治現像被稱為「歐盟政署化」。歐盟公署的建立旨在於聯盟層面完成特定任務，包括監督
成員國在某一領域履行條約義務，促進成員國之間信息交換，對歐盟立法提供專業技術支
持等。在司法與內務領域，歐盟建立了邊境署、歐盟警署和歐盟庇護局等九個歐盟公署，
這些歐盟公署在情報收集、風險分析、提高成員國行政執法能力和促進跨層級行政合作等
領域承擔了重要任務。在應對難民危機中，歐盟公署與其他聯盟機構和成員國行政機構的
合作表明，歐盟公署已經成為歐盟綜合治理體系中的重要一環。它既是成員國在司法、邊
界管理、移民和難民等領域長期合作的產物，也是下一階段歐盟提升行政治理能力和一體
化水平的重要助力。隨著歐盟公署行政職權和自由裁量權的逐漸擴大，歐盟得以加強對成
員國的監督能力，提升聯盟整體的行政司法合作水平。
1991年12月《馬斯特里赫特條約》 (Maastricht Treaty，以下簡稱「馬約」) 簽訂後，
歐洲聯盟(European Union，以下簡稱歐盟) 形成了由歐盟委員會 (EU Commission) 、歐
洲理事會 (European Council) 、部長理事會 (Council of EU) 、歐洲議會 (European
Parliament)為主體的機構框架。歐盟機構 (EU institutions) 與成員國相互配合，在不
同領域通過不同程序共同完成立法、行政和司法任務。在歐盟的主要機構框架定型後，一
批數量大、體量小、任務重的新型歐盟機構迅速崛起，這就是歐盟行政公署 (EU agency)
。歐盟公署作為一種半獨立的政治行為體在歐盟的政治架構中扮演了獨特的角色，包括在
特定領域完成協助聯盟提高行政能力，促進成員國間信息交換，監督成員國履行條約義務
等任務。在馬約簽訂之前，歐洲經濟共同體 (European Economic Community)僅在1975年
建立了歐盟職業署 (Cedefop) 和工作質量保障基金 (EUROFOUND) 兩個機構。上述機構並
未對聯盟政治結構產生實際影響，因此沒有引發外界的關注。然而在馬約生效後的20年內
，歐盟先後建立了近40個聯盟公署。這些行政公署廣泛分布於第一支柱歐共體 (European
Community，EC) 和第三支柱司法與內務(Justice and Home Affair) 等各個領域；在共
同外交與安全政策領域內 (Common Foreign and Security Policy，CFSP)，歐盟也建立
了三個聯盟公署。雖然這些公署的工作領域有所差別，但其組織規模和所獲得的權限卻不
斷擴大。歐盟公署在短時間內的密集出現和快速發展引發了學界關注。有學者將歐盟批次
授權聯盟層級的行政公署的政治現像稱為「歐盟政署化」 (European Agencification)。
中國學界對「歐盟政署化」現像關注較少，但它在歐洲已引起了一系列爭論，特別是針對
授權超國家公署的合法性及其問責的問題。關於歐盟機構和成員國授權歐盟政署的原因，
歐洲學界普遍從兩個角度進行分析：一是將「歐盟政署化」視為在發達國家廣泛流行的新
型公共管理模式(New Public Management，以下簡稱「新公管模式」) 在超國家層面的一
次實踐；二是將「歐盟政署化」視為歐盟內部權力博弈與各方政治勢力相互妥協的產物。
本文首先結合這兩種觀點，對歐盟政署化出現的原因和特征進行闡述；其次在「歐盟政署
化」的大背景下，關注歐盟在司法與內務領域的「政署化」實踐，並分析司法與內務領域
的歐盟公署如何促進歐盟和成員國在行政執法領域的廣泛合作與融合。在案例研究部分，
本文將著重對歐盟警署(The European Union Agency for Law Enforcement Cooperation
，Europol) 、歐盟邊境署 (European Agency for the Management of Operational
Cooperation at the External Borders，Frontex)和歐洲庇護支援辦公室(The European
Asylum Support Office，EASO) 三個案例進行分析。
通過梳理歐盟公署20年來的發展，筆者認為，歐盟雖未在司法與內務領域建立超國家的行
政監管體系，但歐盟與成員國各機構之間已經形成一套相互交叉相互配合的綜合治理結構
，歐盟公署成為超國家機構與成員國之間治理合作的重要橋梁。隨著職能範圍和獨立性的
逐漸提升，歐盟公署的超國家性進一步顯現，並在一定程度上成為聯盟規約成員國政策的
重要手段和推進歐洲一體化發展的重要動力。在可預見的未來，歐盟公署在司法與內務領
域將扮演更為重要的角色，並在更大的範圍內促進歐盟綜合性治理體系的形成。
一、新型公共管理模式與歐盟政署化
新公管模式是英國撒切爾政府在20世紀80年代為扭轉財政赤字和公眾不信任而提出的政府
體制改革方案。該模式隨後成為歐美日等主流發達國家推進公共管理改革的主要方向。相
較於歐美傳統的官僚制度，新公管模式強調行政改革應以行政體制分權化、基層部門市場
化和行政任務外包為主要方向。在國家層面的新公管模式改革中，「政署化」是重要的特
征。具體而言，「政署化」是指把政府結構性拆分為多個半自主部門的過程；這一過程也
被稱為「去中心化」 (decentralization) 。對於新成立的半自主部門，本文統稱「公署
」。就行政公署的定義而言，雖然學界尚未達成共識，但普遍認為行政公署是與官僚政府
保持一定距離 (operate at arm's length) 的以執行某種公共任務為目的而建立的半自
主部門。行政公署一方面在組織結構上與政府部委分離，在日常運作中受政黨政治影響較
小，在財務和人員方面擁有更多的管理自由；另一方面，行政公署也並非完全獨立，其權
限受到法律法規的明確界定，其行為對中央政府和議會負責。
由於行政公署在一定程度上能夠避免政黨政治和官僚體制的影響，因而政署化改革可以使
政府更加專注於公共治理 (governance) 。這有利於政府不斷提高行政服務的專業化程度
和效率，切實保障民眾的需求。為提高行政的專業化水平和效率，行政公署還借鑒了公司
董事會與總經理的二元結構；其中署長利用一定程度的自由裁量權強化績效，民主監督機
構同時對行政績效進行監督和審核。新公管改革的推進促使主要發達國家的行政機構較好
地適應全球化信息化時代的發展。那麼在國家公共管理體制改革的大背景下，歐盟公署的
大規模建立能否被認為是新公管改革在超國家領域的實踐呢?
英國學者克裡斯托弗·胡德 (Christopher Hood) 在分析了英國等發達國家政府公管改革
的基本特征後提出發達國家行政體制改革具有七個特征：行政隊伍和管理模式較高的專業
化水平、更加明確的處理流程和辦事方法、更加強調政策和行政的結果、更加去中心化的
部門結構、更強調競爭力、向私營機構管理模式靠攏以及強調紀律性和經濟性。如果從胡
德歸納的七個特征分析，歐盟的超國家公署化的確符合新公共管理改革的主要特征。
第一，歐盟公署的行政隊伍集合了歐盟委員會和成員國在相關領域的政府官員和技術人員
，公署所提供的行政支持具有較高的專業化水平；第二，由於行政合作涉及敏感的主權問
題，再加上歐盟內部權力結構之間的相互制約，歐盟公署的職能範圍和工作方式受到歐盟
法律以及歐盟機構和成員國嚴格控制。歐盟公署的自由裁量權也同時被嚴格限制；第三，
歐盟公署的建立有明確的政治和技術目的。歐盟需要通過聯盟層面獨立的行政機構解決傳
統政府間合作的問題，並避免出現一個強大的超國家機構；第四，歐盟公署被認為是在聯
盟層面對歐盟委員會行政權力「去中心化」的主要手段。成員國通過歐盟公署，限制歐盟
委員會的權力；第五，歐盟公署在有限的職能權限內積極強調機構的競爭力。特別是在與
成員國和第三方相關辦事機構合作時，歐盟公署強調利用有限的人力物力實現最優的工作
績效；第六，歐盟公署的組織結構明顯借鑒了私營部門和公司的模式。雖然各公署之間有
細微差異，但組織結構基本分為由成員國和歐盟委員會代表組成的管理委員會、署長領導
的執委會以及財政委員會和財政監察科。整體管理模式精簡，組織模式體現負責制原則；
第七，歐盟公署建立的重要目的之一就是監督或輔助成員國遵守聯盟條約，履行條約義務
，提高行政能力。因此，歐盟公署不僅強調部門內部的專業性和紀律性，更在歐盟層面扮
演督察員的角色。
由此看來，「歐盟政署化」在一定程度上的確符合新公共管理改革的一般特征。但是本文
認為，「歐盟政署化」與國家層面的公共管理改革又有本質的不同。這種差異首先源於歐
盟公署和國家公署權力來源的不同。國家行政機構具有的公權力來源於擁有選舉權的公民
；而歐盟擁有的一切權力都是政府間條約賦予的，換言之，歐盟行政機構的權力直接來源
於主權國家，而非歐盟公民。雖然在《里斯本條約》 (以下簡稱「里約」) 後普通立法程
序的適用範圍和歐洲法院的管轄權範圍逐步擴大到幾乎所有的歐盟決策領域，但對於里約
生效前建立的歐盟公署，特別是服務於內務與司法領域的歐盟公署而言，創立條例的立法
過程並非通過普通立法程序，而是由部長理事會在特別立法程序下實現的。只是在里約生
效後，歐洲議會才得以參與修改歐盟公署條例的立法工作。
由於長期缺乏民主機構的監督，有學者批評歐盟在超國家層面授權公署缺乏合法性，但本
文認為，歐盟對行政公署的授權不應以國家行政機構的授權作為基准進行比較。在通過普
通立法程序立法之前，部長理事會通過政府間方式的談判來授權。其授權行為一方面受到
歐盟授權原則(principle of conferral) 、輔助性原則 (principle ofsubsidiarity)
和比例性原則 (principle of proportionality) 的嚴格限制，另一方面受到成員國的直
接制約。因此，成立於早期的 (內務與司法領域內的) 歐盟公署幾乎沒有獨立的決策和行
動能力。對於僅作為輔助管理者的歐盟公署，雖然民主「輸入」問責 (input
accountability) 存在缺陷，但績效「輸出」 (output accountability) 問責完全受到
國家的轄制。在歐盟委員會和歐洲議會逐漸介入後，行政公署的超國家性質逐步凸顯，所
獲得自由裁量權也逐步擴大。由此帶來的影響是歐盟公署的「輸入」問責因歐洲議會介入
而增強，但自由裁量權的擴大卻使得成員國對「輸出」績效的控制力度有所減弱。由此歐
盟公署的輸入與輸出問責很難實現較好的平衡，而其合法性也不應以國家行政公署對問責
制原則的遵守作為主要評價標准。
除授權合法性與國家行政機構存在差異外，歐盟公署的建立也體現了歐盟內部獨特的政治
博弈和發展模式。歐盟的一體化發展一方面在各領域通過不同方式推進合作，另一方面在
某一領域也在不同的合作模式之間轉換；典型的合作模式如政府間合作和超國家 (讓渡主
權) 合作等。對於「歐盟政署化」的發展，不同學者通過不同的理論視角對其進行了解釋
。新功能主義學者 (neo-functionalist) 強調「政署化」是外溢現像的一種體現，理由
如下：(1) 歐盟公署的建立是依功能性領域相互促進批次建立的 (功能性外溢) ；(2) 歐
盟公署是國家間合作組建制度化的階段性成果 (政治性外溢) ；(3) 歐盟公署在建立後積
極尋求與其他歐盟機構的合作，並在法律法規允許的情況下實現自身職能的最大化 (發展
性外溢) 。
具體而言，首先，歐盟建立聯盟公署或擴大聯盟公署的授權是成批次的。典型的案例是
2011年歐盟為加強銀行業和金融業監管，在金融領域一次性建立了三個監管機構；2016-
2018年，歐盟為加強邊境管理同時對歐洲邊境署、歐盟警署、司法合作署和庇護局進行集
中擴權。歐盟公署的批次性發展體現了歐盟合作從一個領域向另一個領域的擴展。其次，
大量證據顯示，歐盟之所以需要建立聯盟公署，是因為歐洲的決策者們認識到很多治理問
題是無法在國家層面得到有效解決的；為了高效推動合作，政治精英必須在政治層面認識
到建立並擴大歐洲公署的必要性。最後，以歐洲邊境署和警署為代表的聯盟公署的建立強
化了歐盟內部多層次行政機構之間的合作，並在具體領域的行動中承擔了中心 (hub) 的
角色。此外，有證據顯示，歐盟公署在法律的職權範圍內或在灰色地帶積極拓展自身的行
動職能。例如，歐洲邊境署2014年被授權在聯合行動中參與搜查與救援 (Search and
Rescue) 行動之前，事實上已經參與此類活動。
基於以上原因，「歐盟政署化」被認為是新功能主義的重要範例。但也有不少學者指出，
歐盟建立聯盟公署體現了政府間主義 (Intergovernmentalist) 的重要假設：(1) 歐盟政
署化體現了成員國對擴大歐盟委員會權力心有芥蒂，希望通過去中心化的方式分化超國家
機構的權力，保障國家利益；(2) 歐盟公署的行動嚴重依賴國家的配合，國家機構依然是
聯盟的行政主體；(3) 歐盟公署的決策層由成員國代表組成，其組織決策類似於政府間模
式的歐洲理事會。
同樣從一體化發展的視角出發，第三派學者基於制度主義 (institutionalism) 理論，強
調隨著歐盟權能的逐步擴大，歐盟委員會的主要工作從立法領域向行政管理方面轉移，歐
盟也需要完善規制型體制 (regulatory regime) 。但由於歐盟委員會規模有限，歐盟公
署就成為建立管理型聯盟的必然補充。
本文認為，以上三派學者的分析皆有其合理性，之所以出現觀點的對立是因為一體化發展
的復雜性。歐盟建立聯盟公署既是需求導向的選擇，也是超國家機構和國家行政當局博弈
的結果。這種復雜性是國家公管改革所不具備的。筆者認為，三派理論雖然都反映了歐盟
政署化的某些特征，卻未能把握歐盟政署化動態發展的屬性。本文通過分析司法與內務領
域內的歐盟公署的發展總結「歐盟政署化」發展的這一動態性。在歐盟公署建立早期，受
職能的限制，歐盟公署的存在主要滿足了成員國的利益訴求，但隨著歐盟東擴和一體化程
度逐漸加深，歐盟公署狹窄的權限很難滿足整合大聯盟內28個成員國合作的需求，因此，
歐盟公署的權限不斷得到提升，超國家屬性不斷凸顯。在2015-2016年的難民危機中，歐
盟公署已經超出了成員國利益擔保人的最初角色設定，成為限制成員國政策空間及提升一
體化水平的重要工具。此外，歐盟公署在參與處理難民危機中還逐漸向歐盟委員會等超國
家機構靠攏；歐盟公署的行動款項也不再由成員國撥付，轉而由歐盟提供。由此可見，從
歐盟內部制度與權力博弈的角度來看，「歐盟政署化」承擔的政治功能和意義與僅限於提
高行政效率的國內新公管模式改革並不相同。
二、歐盟在司法與內務領域的一體化與行政合作
司法與內務在馬約中成為歐盟的第三支柱，在里約中被納入自由、安全與公平領域 (Area
of Freedom, Security and Justice) 。本文以司法與內務領域為例研究歐盟政署化的發
展，是因為司法與內務合作相比第一支柱歐共體和第二支柱外交與安全領域具有更深遠的
政治意義。
第一支柱推動歐盟在經濟領域形成一個統一的大市場，通過間接的方式防止內部政治衝突
，但其本質上仍然局限於區域經濟一體化的範疇。外交與安全領域的合作使歐盟成為一個
具有共同外交政策的聯盟，但其政治意義與傳統的同盟體系在本質上是一致的，都是為了
保障共同安全應對外部威脅。相比之下，司法與內務領域一體化所體現的政治意義更為深
遠。司法與內務領域所涉及的移民、邊境、司法和內部安全等政策領域，以及這些政策領
域所關涉的國家社會政策和福利政策是一個國家的核心主權。在威斯特伐利亞體系下，這
些政策都是民族國家的專屬權力。在歐洲建立健全福利制度之後，這些政策領域在國內議
會中都是極其敏感的首要議題。因此，如果歐盟能夠在這些領域開展合作，說明它已突破
傳統政治經濟同盟的邊界；如果這些合作是超國家性質的一體化合作，那麼甚至可以斷言
，歐盟已進入了邦聯化的軌道。鑒於此，本文將著重分析歐盟在司法與內務領域的「政署
化」進程。
由於司法與內務領域合作的敏感性，歐盟在該領域合作的起步落後於經濟一體化和政治合
作；40同時歐盟在該領域的合作長期奉行政府間主義原則，直到《阿姆斯特丹條約》 (以
下簡稱「阿約」) 生效後的第五年 (2004年) ，超國家機構才在部分領域獲得相應的提案
權、立法權和司法權。而直到里約生效後，歐洲議會和歐洲法院才獲得對該領域的立法權
和司法權。
(一) 早期政府間合作階段
在司法與內務領域成為歐盟第三支柱前，歐共體國家於1975年在條約外通過政府間合作方
式成立TREVI機制。該機制由兩個飽受國內恐怖組織威脅的成員國德國與英國提議創立，
其目標為共同打擊國際恐怖主義與有組織犯罪。TREVI雖然是西歐國家建立的一個區域性
反恐框架，但基本涵蓋了司法與內務領域的主要任務區域；這也反映出司法與內務領域內
各子領域相互交叉、相互依賴的特征。
TREVI的合作均在政府間進行，其初始職能也僅局限於促進成員國間信息交換與相互支援
打擊恐怖主義、處理毒品走私與有組織犯罪等領域。1976年，TREVI在盧森堡舉行第一次
部長級會議。成員國部長會議為TREVI最高級別決策層，由成員國的內務或司法部長組成
，每年召開兩次會議。在部長會議之下，TREVI的日常領導層由各成員國資深官員和警官
組成。行政部門負責向部長會議提供政策咨詢和協助工作小組進行相關聯絡。在具體工作
層面，TREVI建立了五個工作小組：第一小組負責分析恐怖組織情報與督建體制內反恐聯
絡網絡；第二小組負責警員訓練與促進警務合作資訊交換；第三小組負責處理涉及毒品走
私、洗錢問題的重大國際有組織犯罪；第四小組 (成立於1989年) 負責處理外部邊境移民
管制，並研究歐共體取消內部邊界後的人員流動問題；第五小組負責處理重大緊急事件。
除此之外，TREVI還設有三個體制外的特別工作小組：國際組織犯罪特別工作小組、移民
特別工作小組與司法合作工作小組。TREVI的部長會議在馬約之後被司法與內務部長理事
會取代，而這些工作小組逐漸演變為司法與內務領域內的數個行政公署，如歐盟警署、歐
洲邊境局、歐盟警察培訓署 (CEPOL) 、歐盟毒品監管局 (EMCDDA) 以及信息技術系統運
營管理機構 (el-LISA) 。在TREVI階段，由於移民問題尚不構成歐洲社會的主要問題，因
此TREVI機制並不涉及難民庇護問題的專項合作。
(二) 從政府間合作向超國家一體化邁進
歐共體在TREVI體系涉及的主要領域的合作隨著1985年《申根協定》和1986年《單一歐洲
法令》的簽署而發生根本的改變。申根條約旨在廢除簽約國的內部邊界，而《單一歐洲法
令》更進一步要求歐共體在1992年前實現人員、商品、勞務與資本四大要素在共同市場內
的自由流通。隨著內部邊界的消失，簽約國意識到必須要采取一系列補償措施以防止有組
織犯罪和恐怖主義的跨界蔓延以及第三國移民和難民在共同市場內無節制的流動。
因此，歐洲聯合需要在兩方面實現突破：一是加強在內部安全、警務和司法領域的合作；
二是強調各國相關政策需要逐步協調。對於後者，由於歐共體各國存在體制和政策差異，
一些對移民和難民接納較為優待的西歐和北歐國家擔心此舉將導致大批移民和難民融入本
國。為緩解西歐和北歐國家的擔憂，歐共體各國在馬約協議達成的前一年 (1990年) 簽署
兩份重要公約：《申根公約》(Schengen Convention) 和《都柏林公約》 (Dublin
Convention) 。兩份公約對歐盟在內外部邊境管制和移民難民問題的行政合作和責任分擔
進行了初步確認。
1997年簽署的阿約標志著司法與內務領域進入了正式的一體化合作階段。阿約將司法與內
務領域一分為二，將移民和庇護政策兩個子領域納入第一支柱，適用普通立法原則；而警
務和司法合作則依舊留在第三支柱內，適用政府間合作和特別立法原則。阿約同時將申根
法律體系 (Schengen Acquis) 納入歐盟條約框架，適用第一支柱普通立法原則。為緩解
成員國在政治上的抵觸情緒，特別是為成員國留出制度政策改革的時間，阿約規定條約生
效後的五年為轉型期。因此，邊境管理、移民難民庇護和申根區制度最終在2004年正式納
入歐盟超國家立法範疇，適用普通立法程序。司法與警務合作領域立法最終在2009年里約
生效後適用普通立法程序。
阿約的另一個重要意義是為未來的司法與內務合作提出了一個規範性的目標 (normative
goal) ，即一旦成為歐盟成員國，就有義務在未來加入申根區 (英國和愛爾蘭除外) 。這
個規範性目標為歐盟東擴後司法與內務領域的發展鋪平了道路。阿約生效後，歐洲理事會
1999年在芬蘭坦佩雷召開峰會，並制定了為期五年的坦佩雷計劃，為轉型階段各國在相關
領域的政策趨同提供政治和立法保障。相較於阿約在宏觀層面規定的立法原則，坦佩雷計
劃在政策層面對司法與內務領域合作有著更重要的實際意義。此外，坦佩雷計劃也標志著
該領域合作從政治主導的歐洲理事會 (首腦會議) 向政策主導的歐盟理事會 (內務與司法
部長理事會) 轉移，這也暗示了歐盟成員國在政治上為極為敏感的司法與內務領域的超國
家合作開了綠燈。
在部長理事會層面，歐盟首次對聯盟層面的難民庇護問題進行二級立法，並陸續通過關於
成員國庇護責任分配、接納安置難民最低標准的《都柏林條例》《指紋數據庫條例》《接
待條件指令》《庇護程序指令》和《資格指令》。這些立法對成員國制度和政策改革具有
指導性意義。歐盟同時決定建立難民基金與難民指紋系統。在坦佩雷階段，超國家機構的
地位也有所提高。由於阿約賦予了歐盟委員會提案權，並提高了歐洲議會的咨詢地位和歐
洲法院的管轄權，司法與內務領域合作的超國家屬性逐漸凸顯。
在坦佩雷計劃 (1999-2004年)的基礎上，歐盟隨後陸續制定了海牙計劃 (2005-2009年)
和阿姆斯特丹計劃 (2010-2014年) 。三個五年計劃為歐盟成員國在司法與內務領域的政
策聚合提供了改革路線圖。以難民庇護政策為例，三個計劃依次規定了成員國庇護程序及
對難民提供生活保障的最低標准、共同標准和更高標准。
總體而言，1985-2004年是司法與內務合作的轉型階段。歐共體 (歐盟) 主要通過政府間
合作的方式推動成員國在政策領域的聚合。政府間合作的主要決策機構由政治導向的歐洲
理事會轉向政策導向的歐盟理事會，同時歐盟委員會等超國家機構也逐步參與政策制定過
程。政府間合作同時確定了成員國參與司法與內務合作的規範性目標，即歐盟成員國有義
務在未來加入申根區，也有義務在未來實現共同庇護政策以及外部邊境和司法警務的超國
家合作。
三、司法與內務領域的政署化發展
1999-2010年，歐盟在司法與內務領域建立了九個行政公署，分別是歐洲警署、歐洲邊境
署、歐洲庇護局、歐洲司法合作署 (Eurojust) 、歐盟警察培訓署、歐盟毒品監管局、信
息技術系統運營管理機構、歐洲基本權利署 (FRA) 和歐洲性別平等署 (EIGE) 。在這九
個行政公署中，歐洲警署、邊境署、司法合作署和庇護局是具有實際行動能力的監管型公
署(regulatory agency) ，而司法合作署、毒品監管局、警察培訓署和信息技術系統運營
管理機構在很大程度上是輔助性機構，主要在犯罪調查和信息領域支持三個機構的工作。
而基本權利署和性別平等署則是社會價值觀導向部門，並不對歐盟政治結構和主要政策構
成影響。基於機構的實際權力以及對歐盟整體治理模式的影響，本文主要考察歐洲邊境署
、警署和庇護局三個機構的發展。
歐洲警署、邊境署和庇護局均涉及政治敏感度最高的安全和移民領域，因此從建立到每一
次擴大授權都反映了成員國之間或成員國與歐盟之間緊張的博弈關系。這三個機構也引起
了歐洲學界的廣泛爭論。部分學者質疑這三個公署的實際權力是否超出了法定權限；同時
因為這三個機構的行動涉及人權保護，因此學界普遍十分關注這三個機構能否在民主監督
下切實保障歐盟公民、第三國公民或難民的人權。本文的關注重點是這三個機構的發展以
及對歐盟綜合治理體系的影響。
(一) 歐盟公署在司法與內務領域的建立
歐洲警署是第一個獲得授權的司法與內務領域的歐盟公署。1991年馬約第K.1.9條款提出
在歐盟第三支柱合作架構下，成立一個旨在加強歐盟成員國間警察合作，以便有效打擊恐
怖主義、非法毒品走私與重大的國際性有組織犯罪的歐盟警務合作機構。但歐洲理事會於
次年提出歐盟警署公約 (Europol Convention) 草案時，由於成員國對歐洲警署的具體權
限範圍存有相當大的分歧，歐盟采取了一個相對穩妥的策略，即首先通過類似行政命令的
方式，建立一個由各成員國內政部官員組成的工作領域和權力都極為有限的歐盟機構，然
後通過司法與內務領域理事會修約逐步開放合作領域和權限。依照上述策略，歐盟在1993
年建立了只有情報分析能力和彙總權力的歐盟警署反毒局 (Europol Drugs Unit) 。1995
年，歐盟司法與內務領域部長理事會通過決議將歐洲反毒局的工作範圍擴大到打擊非法移
民、販賣人口和洗錢等領域。直到1998年年底，歐盟警署公約通過各國議會批准，歐洲警
署才得以於次年冠名成立，並正式取代歐洲反毒局。55但是，成立後的歐洲警署並不是基
於歐盟條約的歐盟公署，而是基於國際公約的國際組織。公署權限也僅在於收集、交換與
分析相關情報，方便歐盟成員國合作。其職員不可以參加執法行動，不可以佩槍。2009年
，歐盟通過二級立法將歐洲警署轉變為歐盟公署，但並未對警署的結構和職能產生實質性
影響。
歐洲警署成立後，歐盟開始考慮在邊境領域展開類似合作。依照相似的策略，歐盟理事會
在1997年成立了一個名為移民、邊境和庇護戰略委員會 (SCIFA) 的政府部門間工作小組
，旨在從戰略層面制定移民和庇護領域的歐洲共同政策。2002年，歐盟在SCIFA框架下建
立了一個由邊境成員國邊境和海岸警衛隊長官構成的「SCIFA+」合作平台。由於「SCIFA
+」的職權僅限於在宏觀層面提供意見和交換信息，並不能為成員國實現切實的合作提供
有效幫助，於是歐盟決定在SCIFA之外再建立一個外部邊境局 (PCU) 。它集中了各國邊境
執法的負責人，專門處理業務合作方面的問題，而SCIFA繼續執行邊境管理的整體戰略。
由於2003年地中海出現了小規模的非法移民潮，歐盟決定在政府間組織之上建立一個歐盟
公署，並於2004年正式草簽建立歐洲邊境署的法案。60雖然歐洲邊境署工作權限和範圍依
舊是收集、交換與分析有關移民潮的情報，但該機構已初步變為超國家合作的平台。
相較於服務於安全領域的歐洲警署和邊境署，歐洲庇護支援辦公室建立前的過渡期更為漫
長。這主要是因為提高安全合作是成員國的剛性需求，而難民庇護領域的合作並不能給成
員國帶來短期的切實收益，除非遇到嚴重的難民潮。因此，歐盟在庇護領域的合作首先是
在促進成員國庇護制度和政策聚攏的基礎上，減少成員國對推進一體化改革的政治阻力。
由於成員國在該領域合作積極性較低，歐盟委員會在推進合作中扮演了更為積極的角色。
歐盟委員會先後在塔佩雷計劃和海牙計劃的後期倡議改革歐盟共同庇護政策，並提議歐盟
庇護署的建立和擴權。2008年，歐盟委員會倡議以 (聯盟層面) 制度建設和政策改革作為
斯德哥爾摩計劃的核心重點，而歐盟庇護局也是該倡議的產物。
與早期的歐洲警署和邊境署一樣，歐洲庇護支援辦公室成立初期獲得的授權極為有限。庇
護局既不能監督成員國對共同庇護政策的履行情況，也不能獨立執行任務，而只能在成員
國提出要求後進行支援性幫助。
綜上，歐洲警署、邊境署和庇護支援辦公室在建立前都經歷了兩段式的過渡期。首先，歐
盟將該領域的合作從TREVI的會議型政府間合作模式向制度化的政府間合作模式轉型；其
次，在政府間合作組織的基礎上，歐盟選擇在合適的窗口時機建立權限相對有限的超國家
歐盟公署，鞏固並推進制度化的發展成果。
(二) 歐盟公署的組織結構
雖然建立時間和權限並不相同，但歐盟公署的組織結構大同小異。以歐洲警署、邊境署和
庇護局為例，歐盟公署的組織結構分為四級。最高級別為管理委員會
(ManagementBoard) 。它是歐洲公署的最高權力機關，由歐盟成員國 (各一名代表) 與歐
盟委員會 (兩名代表) 的代表組成，並由輪值國的代表出任負責人。管理委員會每年召開
兩到三次會議，其職責在於決定歐盟公署的工作優先順序，審核情報處理規則、審理組織
財政計劃等。組織第二級為執委會，設署長一人、副署長三人。署長和副署長由部長理事
會以一致方式表決通過，任期四年。執委會主要負責日常行政管理與監督、人事任免和任
務分配。署長類似於公司制度中的總經理，具有廣泛的自由裁量權，對管理委員會(類似
於董事會) 負責。組織第三級為各司。其中歐盟警署和庇護辦公室設立三個司，邊境署設
立四個司；除情報司、人力管理司和行動司以外，邊境署在2018年增設國際合作司。組織
第四級為各司下轄的各個行動組和訓練團隊。
在這四級組織結構之外，歐盟公署都設有一名財務主任，負責管理機構的財務狀況。在裡
約簽署後，機構的財務狀況需要上報歐洲議會審核，以加強保障歐盟行政體系的民主負責
制。此外，歐盟各公署還設有聯絡官一職。聯絡官是各公署駐各成員國、其他公署或第三
國的官員，負責情報收集和交換，以及保障合作協議的執行。
(三) 歐盟公署的擴權
司法與內務領域公署的建立並不是歐盟政署化的終點，而僅僅是這一過程中的一個重要節
點。建立之後，歐盟公署逐漸從超國家機構和成員國獲得更廣泛的授權，並從歐盟綜合治
理體系的邊緣位置向核心位置轉移。綜合歐洲警署、邊境署和庇護局的發展來看，公署擴
權具有漸進性和危機導向兩個特點。
1.漸進性
漸進性是指歐盟對聯盟公署的授權是逐步開放的，而非一蹴而就。在這方面，邊境署無疑
是漸進性擴權的最佳案例。在2015年難民危機以前，邊境署條例分別經歷了2007年、2011
年和2013年三次修訂；每一次條例修訂都會小幅度擴大邊境署的職權範圍、職員規模和預
算。
2007年的條例修訂賦予了邊境署初步的行動能力。該條例引入了快速反應機制，並授權邊
境署建立快速反應小組 (RABITs) 提高行動能力。如果遇到緊急情況，邊境署可以應成員
國的要求進行部署。快速反應小組的人員並非是歐盟或邊境署的雇員，而是由預先選定的
各個成員國邊防部隊成員抽調而成；小組所使用的裝備和器械也全部由成員國認捐，歐洲
邊境署不能擁有獨立的裝備。2007年條例明確規定了快速反應小組的人員邀請國國家邊防
部隊領導擔任，邊境署並沒有獨立於成員國的執法權力。
2011年條例進一步擴大了歐洲邊境署的行動權力，快速邊境干預小組更名為歐洲邊防團
隊 (EBGTs) 並擴大了使用權限。邊防團隊既可用於快速干預，也可用於日常的聯合行動
。在聯合行動中，邊境署獲得制定行動議案的權力，並在一般行動中具備一定的領導能力
。此外，邊境署獲得擁有購置自身獨立裝備的權力 (如直升機和巡邏艇等) ，同時擴大了
情報分析和訓練成員國邊境執法團隊的能力。
2013年，歐盟建立歐洲邊境監視系統 (Eurosur) 。歐洲邊境監視系統是促進歐盟成員國
與邊境署之間合作的多功能偵測系統，旨在提高邊境地區的態勢感知能力並提高外部邊界
的反應能力。歐洲邊境署負責運營該系統，並借此評估和督導成員國對邊境局勢的反應能
力。邊境監視系統使歐洲邊境署成為成員國邊防部門之間信息交流系統的中心樞紐。
與歐洲邊境署的擴權方式不同，歐洲警署的職權拓展並非通過正式的立法程序進行，而主
要依賴成員國的實際合作需求。由於歐洲警署的工作領域直接攸關國家安全，為使成員國
更易接受，歐洲警署公約明確表示在成員國認為共享情報會破壞國家安全時，可以不與歐
洲警署共享情報。由於這項規定，成員國選擇性地共享相關情報，削弱了歐洲警署作為信
息收集和交換平台的價值。對歐洲警署而言，這樣尷尬的情況直到「9·11」恐怖襲擊才
有所緩解。在襲擊發生一個月之後，歐洲理事會特別會議決定在歐洲警署架構下成立一個
反恐專案小組 (並未修改警署公約) ，歐洲警署才得以逐漸擴大其影響力和行動能力。
2004年馬德裡恐襲和2005年倫敦恐襲之後，歐洲理事會在2006年決定重組反恐小組，將歐
盟警署負責的犯罪項目擴張到所有的重大犯罪，並擴建其資料庫。
2009年，隨著里約的生效和斯德哥爾摩計劃的實施，歐洲警署終於在2009年再次獲得小幅
擴權。歐洲理事會決議擴大歐洲警署參與聯合調查小組的權力和向成員國提案的權力。歐
洲警署同時獲得與第三方機構和第三國簽署行政合作文件的權力。更重要的是，歐洲警署
預算改由歐盟經費撥付，不再由歐盟成員國承擔，這標志著歐洲警署負責對像的調整，缺
憾是歐洲警署依然沒有獲得執法權，也不能稱為執法機構。至於歐洲庇護支援辦公室，由
於成立時間較晚，在難民危機爆發前並沒有得到擴權。
2.危機導向
「歐盟政署化」的危機導向是指歐盟擴大對聯盟公署的授權通常是以外部危機為契機。這
在2015年難民危機中表現尤為明顯。
2015年難民危機全面爆發後，歐盟先後擴大對歐洲邊境署和歐洲警署的授權。根據第
2016/794號指令，歐盟在歐洲警署的基礎上建立歐盟執法合作署。根據第2016/1624號指
令，歐盟在歐洲邊境署的基礎上建立歐洲邊境和海岸警衛署。歐盟委員會在2016年同時提
議建立加強版的歐洲庇護辦公室，但截至2019年5月，該提案仍在普通立法程序中。
在三份提案中，歐洲邊境署獲得的授權最為廣泛。根據2016 年歐洲邊境署條例，邊境署
的政治地位不再僅限於支援性角色；條例明確歐洲邊境署將在歐盟一體化邊界管理體系中
與成員國邊境部門分享行政權力。條例還要求邊境署建立完整的風險評估能力，並提高參
與遣返工作的能力。歐洲邊境署快速反應小組可常備1500名隊員，同時在各成員國邊境部
隊可臨時抽調1500名預備隊員，機構預算從2015年1.42億歐元提升至2016年的2.5億歐元
和2017年的3.2億歐元。
但在眾多擴權和改革中，最重要的是歐盟賦予邊境署干涉權。2016年條例規定：如果成員
國不能按照邊境署的要求提高邊境保障能力，邊境署將通知歐盟委員會和理事會。如果必
要，理事會將命令邊境署在沒有成員國同意的情況下立即部署快速反應小組，保障申根區
外部邊界的秩序。在外部職能方面，歐洲邊境署有權與第三方機構或第三國簽訂合作文件
，並有權在歐盟委員會和第三國達成協議的情況下在第三國部署。
在2016年條例基礎上，歐盟理事會在2018年提出立法倡議，要求將歐洲邊境署3000人的常
備和預備快反部隊擴充至一萬人；歐洲邊境署的預算也將擴大三倍，以便采購更多裝備。
該提議還要求歐洲邊境署具備獨立的邊境管理權。無論該提議能否得到通過，目前歐洲邊
境署的權限已經與服務於共同體和經貨同盟的歐盟公署接近。
相對於邊境署的擴權法案，歐盟對歐洲警署的擴權相對謹慎。歐洲警署仍然沒有獲得執法
權和未經成員國同意而開展的獨立的調查權。但即便如此，歐盟警署的新授權仍有幾個突
破：首先是警署在收集情報方面獲得更多的授權，特別是在網絡安全領域。警署建立網絡
小組並獲得許可對網絡內容進行監管，調查相關社交網站的賬號。其次，歐盟警署的行動
能力得到提升，包括建立特別調查小組和參與成員國聯合調查。再次，在負責制方面，歐
洲警署受到成員國和歐洲議會的雙重監督，特別是在保護公民人權和隱私權方面。最後，
歐洲警署獲權建立了歐盟反恐中心、歐盟網絡安全特別行動小組和反非法移民中心三個行
動團隊。雖然三個團隊的權限類似於邊境署早期的快反部隊RABITs，但仍然極大地提高了
歐盟警署的實際行動能力及在歐盟安全合作中的地位。
2016年，歐盟委員會提議對歐洲庇護辦公室進行擴權，但到目前為止仍未完成立法程序。
這主要是因為歐盟委員會希望通過對邊境署的擴權方式使其提升為「完善」的歐盟公署
(full-fledged EU agency) 。但歐盟委員會高估了成員國讓渡難民庇護權限的意願。作
為替代方案，歐盟委員會在2018年提出相對保守的議案，而即便如此，歐洲庇護局的權限
仍然有較大規模的擴張。這份提案主要包括擴大公署的行動隊伍以便為成員國提供更有效
的幫助；機構的官員將在審理庇護申請的各個階段對成員國進行幫助；機構預算從
2018-2019年度的3.2億歐元提高至2019-2020年度的12.5億歐元；機構將采購更先進的裝
備和器械。相較於之前要求庇護局擁有執法權和監督權的議案，這份相對保守的提議通過
歐盟理事會審議的可能性比較大。
從以上三個實權公署的案例可以看到，無論是恐怖襲擊還是難民危機對公署的擴權都可謂
「功不可沒」。如果從理性選擇制度主義(Rational Choice Institutionalism) 的角度
進行解釋，歐盟公署擴權之所以出現危機導向的特點是因為危機會改變成員國對收益和成
本的估計。原本成員國對涉及內政主權敏感領域的司法與內務一體化合作的收益就遠遠小
於在經濟領域推進一體化的收益，而成員國讓渡行政權力並進行制度改革又面臨很高的政
治成本。因此，在非危機時期成員國並沒有表現出對司法與內務領域進行超國家一體化和
政署化的積極態度。但是恐怖襲擊和難民潮等跨國危機的爆發使得成員國進行一體化合作
的收益增加，而成員國隨之進行國內改革的政治成本大幅度減小。危機本身的突發性也迫
使成員國在較短的時間內拿出一套合作方案。結合第一部分對歐盟政治博弈的分析，擴大
歐盟公署的授權顯然在可操作性上優於政府間合作，而在政治上優於直接授權歐盟委員會
。由此，對司法與內務領域內的歐盟公署擴大授權成為危機時期歐盟綜合治理體制改革的
重點。
四、歐盟公署與歐盟在司法與內務領域的綜合治理體系
進入21世紀後，從事公共治理研究的歐洲學者多次提出，歐洲的公共行政體系從政治向治
理轉型，而政署化正是這一轉型的核心內容之一。一體化學者將類似概念引入歐盟層面。
歐盟行政治理體系 (EuropeanExecutive Order) 也常常被描述為一套多層次的復合系統
。在該復合體系中，歐盟的行政體系和決策程序依賴於多個互補的子體系和多層的決策者
相互配合。對於歐盟綜合治理體系的發展，持新功能主義和歐洲化觀點的學者通常樂觀地
認為，歐盟—成員國行政體系最終會融合為一套完善的行政管理體系
(mega-administration) 並取代成員國的行政體制；而持制度主義觀點的學者則傾向於認
為，歐盟行政秩序將在各領域各層級有差異地融合，而相互融合的過程受到既有成員國行
政秩序的嚴重制約。
基於兩種相反觀點的考察，為進一步探討歐盟公署在歐盟內務與司法領域綜合治理體系中
的角色，本部分以歐洲邊境署的發展為主線，從決策、行動和體制建設三方面分析歐盟公
署在歐盟綜合治理體系中扮演的重要角色。
(一) 情報交換、風險分析與決策助手
在發展初期，賦予內務與司法領域對歐盟公署在歐盟治理體系中的首要附加值 (added
value) 就是提高成員國信息交換的效率和成員國的整體信息感知能力。通過信息交換和
風險分析，歐盟公署不僅為成員國提供政策建議，更重要的是為歐盟總部提供歐洲層面整
體的形勢分析。歐盟公署也由此通過間接方式影響了歐盟和成員國的決策。
以歐盟公署為核心，歐盟建立了一整套情報交換網絡。以歐洲邊境署為例，邊境署和其他
機構建立了三種信息收集模式。首先是獨立的情報收集模式。在2016年條例中，邊境署可
使用自有裝備，如艦艇、車輛和航空設備收集情報。由於獨立情報收集能力可能危害公民
的隱私權，因此，歐洲議會對邊境署有關特殊設備(如中遠程無人機) 的使用有明確的監
督權。2016年條例同時授予邊境署在關稅同盟外部邊界 (包括土耳其) 收集邊境管理情報
的權力，相關情報需要上報歐盟委員會。
第二個模式是合作監管模式，合作對像為成員國相關部門。根據2016年條例，邊境署在每
個成員國都設有一個國別小組和數名聯絡官 (Liaison Officer) 專門負責與駐在國的情
報交換和交流。聯絡官代表邊境署收集並評估駐在國邊境管理能力，同時監督成員國是否
履行條約義務和有效參與聯合行動。在合作監管模式下，邊境署也有義務和歐盟委員會保
持信息通暢，並與歐盟委員會一道監督成員國管理外部邊界。
第三個模式是建立合作伙伴關系，合作對像是其他歐盟公署和第三國。在成立當年，邊境
署與歐洲警署就建立了交換安全情報的合作機制。兩個公署定期舉辦高層會議，相互交換
意見並協調彼此行動。邊境署與歐洲警署交換的信息包括戰略性情報 (關於有效打擊重大
犯罪、威脅歐盟外部邊境的重要情報，以及對非法移民或非法交易者的路線分析和風險評
估等) 和技術性資料 (有關提高行政與執法能力的建議以及先進的執法科技等) 。邊境署
與庇護局、歐洲漁業組織等其他歐盟公署都建立了相關合作機制。
歐盟公署與第三國建立合作關系的權力涉及對外職能 (External Function)。依據公署條
例，歐盟公署有權與歐盟第三國簽訂行政合作計劃，並在第三國設置聯絡處。聯絡處的職
責是整合駐在國相關情報，提升歐盟和成員國對局勢的整體感知能力，使歐盟具有一定的
危機預警能力。歐盟公署外部職能的主要案例包括邊境署與西非國家建立的情報共同體
(The Africa-Frontex Intelligence Community) 等。這不僅反映了國際合作的必要性，
而且說明了歐盟公署積極擴展對外關系以建構一個以歐盟為中心的國際合作機制的意願。
(二) 聯合行動與越境行動
歐盟公署提高歐盟綜合治理能力的第二個途徑是發起或參與聯合行動(Joint Operations)
。相較於其他服務於司法與內務領域的歐盟公署，邊境署的聯合行動具有較高的可視性特
點，因而也成為學界觀察歐盟公署行動的重點案例。
2011年條例擴大歐洲邊境署的行動能力後，邊境署的主要行動分為三類：聯合行動、協助
邊界管理和跨境打擊犯罪。聯合行動是歐洲邊境署在歐盟的陸地邊界和地中海開展的行動
。聯合行動的目的是遏制非法移民、實施人道主義救援以及協助邊境國家管理外部邊界等
。歐洲邊境署執行的最著名的聯合行動是與意大利海岸警衛隊配合的特裡同行動和與希腊
海岸警衛隊配合的波塞冬行動。在2016年，邊境署在兩個行動中分別出動了523名和667名
隊員，在地中海和愛琴海部署了28艘艦艇。兩個行動共拯救了超過71000名困於地中海和
愛琴海的移民、難民。
歐洲邊境署的第二個實地任務是協助成員國管理歐盟外部邊界。邊境署參與的邊界管理傳
統任務主要有入境人員檢查、邊境巡邏、協調資源配置、協助成員國遣返非法移民和快速
反應救援。在2016年條例實施後，邊境署加強與各國海關的合作，並與歐洲警署一道參與
各國海關建立海關合作工作組 (The CustomsCooperation Working Party) 。工作組負責
各國海關管理部門之間的業務合作，以提高其執法能力。海關工作組的成立意味著歐盟公
署的任務領域超過了原有第三支柱的範圍，成為保障單一市場的重要制度工具。
歐洲邊境署的第三個實地任務是存在較大爭議的跨境行動。所謂跨境，並不僅僅是成員國
之間的邊界，而是歐盟的外部邊界。針對邊境署的跨境打擊犯罪行動，2016年條例第54條
4款規定，在歐盟委員會和第三國達成行動協定的基礎上，邊境署有權在第三國部署跨境
反應部隊。可是在2016年條例生效之前，邊境署的行動已經實質性超過歐盟邊界。例如從
2015年開始，邊境署與歐洲警署一同參與了由歐盟國家海軍主導的索菲亞行動
(OperationSophia) 。索菲亞行動旨在於南地中海的公海水域執行打擊人口走私和非法移
民的任務，包括針對可疑船只登船檢查並查扣走私以及扣留犯罪人員的行動。由於主要行
動範圍是公海和利比亞領海，歐洲邊境署的行動引發了歐洲政界學界的討論。支持者認為
，邊境署的公海行動可有效緩解意大利和希腊海岸警衛隊的壓力，為歐洲南部邊界建立一
個緩衝帶；邊境署同時可以彌補北非國家救援能力的不足，提高在公海和第三國領海人道
主義救援的能力。而批評者認為，邊境署的權力已超出了歐洲議會的監督範圍，沒有民主
監督的保障，邊境署的執法行為可能危及移民的人權。但即便如此，邊境署參與的聯合行
動和跨境行動也已成為歐盟邊境管理的重要一環。
(三) 建立規範的治理體系
歐盟公署對內務與司法領域綜合治理體系的第三個貢獻在於幫助聯盟建立統一規範的治理
標准。2016年條例要求邊境署對成員國邊境管理能力進行監督和評估，並確保聯盟標准統
一的邊境管理體制的實施。公署條例同時要求歐洲庇護辦公室監督和評估成員國對歐盟共
同庇護政策的實施。雖然歐盟公署無法對成員國發布強制性命令，但可以通過制定監督標
准的方式間接通過歐盟委員會和理事會對成員國施加影響。
在難民危機爆發後，歐盟公署隨著執法權限的擴大可以更有效地確保各成員國使用統一的
邊境管理辦法和遣返標准。對於建立規範統一的歐盟標准，最典型的案例是歐盟在難民危
機時建立的熱點方案 (hotspots approach)。這是歐盟委員會在難民危機高峰期在希腊和
意大利南部邊界城市建立的緊急措施，後成為危機時期邊界管理的通用辦法。2015年，歐
盟委員會倡議熱點方案，旨在將意大利和希腊的十座海岸城市設為移民難民接納的熱點地
區。
在熱點地區，歐盟委員會組織各歐盟公署和成員國機構相互協調，共同處理難民的接納、
申請受理和遣返程序。歐盟公署相互配合，建立一套完整的程序，共同完成對數以萬計的
移民和難民的登記、身份識別、指紋錄入和審理以及提供庇護或遣返的行動。在這一程序
中，邊境署負責在地中海和歐盟外部邊界維持秩序，並在地中海對難民進行人道主義援助
，對非法移民進行遣返。歐洲庇護局負責支持審理庇護申請。歐洲警署和歐洲司法合作署
負責對人口販賣和協助非法移民等有組織犯罪進行調查，以打擊走私和非法移民網絡。
通過熱點方案，歐盟委員會有效組織了歐盟層面的部門和資源，對意大利和希腊提供了必
要的支持。歐盟公署利用自身職能提升成員國行政執法能力，保障歐盟共同政策的執行，
並作為信息交換平台為歐盟提供高質量的整體態勢把握能力。歐盟公署同時通過聯絡官制
度和跨境執法行動將歐盟的行政執法能力延伸至歐盟的毗鄰國，使歐盟和毗鄰國共同為歐
盟的邊境和內部安全做出貢獻。
熱點方案的重要性在於，這是第一次由歐盟組織的在特定地點、特定領域內由歐盟公署主
導的綜合行政執法程序。雖然沒有完全取代成員國的執法系統，但熱點方案仍然是歐盟在
司法與內務領域建立一體化治理體系的重要一步。通過熱點方案，歐盟公署在歐盟委員會
的領導下通過建立歐盟機構間的合作網絡彌補了意大利和希腊兩個成員國在邊境治理方面
的不足，並有效維護了歐盟共同邊境管理和共同庇護政策。同時由於熱點方案的實施，歐
盟委員會與歐盟公署在組織關系層面形成了組織者與被組織者的關系；歐盟公署也由此在
歐盟委員會與成員國的權力天平中向歐盟委員會傾斜，歐盟公署的超國家性質得以凸顯。
2016年初，歐盟與土耳其就雙方難民政策達成協議，要求所有從土耳其偷渡到希腊的難民
，如果不符合庇護資格，將一律被遣返到土耳其，相關費用由歐盟承擔。根據歐盟邊境署
的數據，從土耳其抵達希腊的難民人數在協議生效後大幅度減少，極大地緩解了外部邊境
壓力。雖然難民危機逐漸消退，但位於意大利和希腊的10座「 熱點」城市依然作為歐盟
在邊境地區集中收容難民申請者、審理難民申請、再安置與遣返非法移民的重要樞紐；而
歐盟公署參與歐盟對邊境和移民事務的一站化管理也已成為常態化的解決方案。
從司法與內務領域的實踐來看，一方面，歐盟公署已經成為歐盟維護共同政策和聯盟合作
的制度手段，對歐盟的未來發展具有重要的積極作用。但另一方面，歐盟公署的發展也可
能為一體化帶來一些不確定性。這種不確定性根植於歐盟內部多層次的權力結構。
首先，作為超國家公權力機關，歐盟公署的一切權力來源於成員國。在成立初期，歐盟公
署面臨的主要問題是職能有限，獨立性不足，嚴重依賴成員國，無法有效執行歐盟共同庇
護和邊境管理政策。但隨著其職權和獨立性的提升，歐盟公署的行動將對歐盟公民和移民
的基本權利構成更多的積極或消極影響，外界對提升歐盟公署民主負責制的要求也可能進
一步增加。難民危機爆發後，歐盟立法機構更需要在保證公署具有相當程度的獨立性的基
礎上對其進行有效的民主監督，以確保歐盟公署的行動符合歐盟所倡導的價值觀和普通民
眾的利益。
其次，歐盟公署作為政治博弈的產物，其逐漸提高的超國家屬性可能進一步激化歐盟內部
超國家機構和成員國當局的權力博弈。難民危機為歐盟公署的擴權提供了政策窗口的同時
，也削弱了歐盟自身的民意基礎。危機直接或間接地推動了右翼民粹主義和疑歐勢力的抬
頭，進而使得成員國對歐洲聯合和讓渡主權更加謹慎。在難民危機期間，以匈牙利和波蘭
為代表的東歐國家拒絕接受難民安置方案，並公開對歐盟的難民和邊境政策提出質疑。成
員國與歐盟立場的尖銳對立直接損害了歐盟的綜合治理能力，也限制了歐盟公署的行動空
間。雖然歐盟公署的職權和獨立性在危機期間得到提升，但成員國的行政機構仍然是執行
歐盟共同政策的主要力量。如果歐盟公署的行動更多地體現聯盟的共同政策而非國家的利
益，那麼一旦二者利益相悖時，歐盟公署與成員國行政部門之間的合作關系可能會發生改
變。因此，歐盟公署在獲得更大職能的同時也需要更妥善地協調成員國和歐盟機構之間的
關系。
結論
「歐盟政署化」是歐洲一體化在後馬約時代的重要發展特征之一，也是新公共管理改革在
超國家層面的一次實踐。迄今為止，歐盟主要在歐共體和司法與內務領域推進超國家「政
署化」建設。相較於歐盟在第一支柱內較為順利的超國家合作，歐盟在司法與內務領域的
合作長期奉行的是政府間合作原則。而對於如何推進司法與內務領域的超國家合作，筆者
認為，超國家「政署化」是歐盟在該領域提升一體化合作的重要途徑，它對擴大超國家合
作、提升歐盟綜合治理能力具有非常重要的作用。
「歐盟政署化」既有國家政府層面新公共管理改革的一般性特征，如「去中心化」、績效
導向和公司式管理模式等，同時也具備超國家一體化的一般性特征，如讓渡部分行政權力
和監管權力於歐盟機構等。鑒於這種雙重性，司法與內務領域「政署化」的過程不僅僅是
簡單地建立公署，更重要的是對歐盟內部權力結構、組織結構和治理模式的一種深刻調整
。
歐盟在司法與內務領域的「政署化」是伴隨著歐洲一體化的一個動態發展過程。其中，歐
盟公署的建立只是一個重要環節。在公署建立之前，歐盟合作先後經歷了歐洲理事會主導
、歐盟理事會主導和政府間部門合作三個時期。通過合作，成員國間制度和政策差異逐漸
減小，合作領域逐漸細化，為超國家公署的建立創造了先決條件。在歐盟公署建立之後，
歐盟利用種種機遇，特別是一些外部危機，不斷擴大對歐盟公署的授權，使歐盟公署從信
息交流平台向具有行政能力和監管能力的實權機構轉型。
在2015-2016年的難民危機中，歐盟公署已然成為歐盟危機處理和邊境治理的重要工具。
歐盟公署在邊境地區和地中海開展的聯合行動，為歐盟重建邊境秩序做出了突出貢獻。而
以歐盟委員會牽頭，歐洲邊境署、警署和庇護局為主要執行者的熱點方案則成為歐盟綜合
治理體系建設的重要樣板。2018年，歐盟委員會容克更進一步提出立法倡議，要求將歐盟
邊境署的邊境部隊從3000人的規模提升至10000人。這證明未來歐盟公署將在歐盟綜合治
理體系中扮演更重要的角色。
隨著職能和獨立性的逐漸提升，歐盟公署無疑將成為歐洲一體化的重要助力，但同時也會
改變普通民眾、成員國和歐盟三方之間原有的平衡狀態。然而，歐洲一體化正是尋求在民
眾、國家和超國家機構之間建立並維持一種動態穩定的平衡。打破原有平衡的並非是歐盟
公署逐漸擴大的權限，而是近年來歐盟面臨的一系列內外挑戰。從這個角度看，歐洲公署
的建立和擴權是重建歐盟內部政治和制度平衡的一種方式。鑒於歐盟公署的發展對歐洲一
體化的重要意義，筆者認為，在歐洲一體化研究中應持續關注各個領域歐盟公署的發展及
其對一體化進程的影響，進一步加深學界對歐洲一體化的認識。