超越社會契約：西歐和美國福利國家的重構
《美國研究》2018年第4期
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Alice Kessler-Harris
哥倫比亞大學美國史教授
翻譯：於留振
【內容提要】在 20 世紀大部分時間裡，西方工業國家都認為，資本和勞工間的合作關係
將帶來社會穩定，確保工業收益。雙方以此為基礎的社會契約不僅規定了在政治層面對權
力的分享，而且假定民主參與會不斷地得到擴展。20 世紀末，當面臨全球化( 它導致了
國內製造業從外國尋求工業勞動力) 、金融化( 它使得貨幣交易活動獲得了更多的利潤)
、放鬆管制( 由一種市場原教旨主義的意識形態的推動而得以實施) ， 以及工會影響力
明顯衰減的趨勢時，這種合作關係便崩潰了。這些趨勢聯合起來，將普通民眾手中的權力
轉移到了一個富有的財閥統治集團的掌控之中，這對美國和西歐的民主構成了威脅。
一、一種社會契約的興起
所有關於 20 世紀福利國家的擴張與民主的關係的討論，幾乎都是以英國社會學家托馬斯
·H．馬歇爾( Thomas H． Marshall) 作為起點。在 1949 年的一篇演講中， 馬歇爾提
出了一個著名觀點， 即在過去兩百年間， 公民權利( citizenship) 經歷了從基本民權
的保障到政治代表權的獲得的擴展的發展過程，而最終來臨的是社會權利，但它的擴展卻
成為民主參與的一項最後的必要條件。 他指出， 當人們缺少基本的社會舒適和經濟保障
時，他們是無法充分地行使政治權利的。營養不良的、未受過教育的、對未來不抱希望的
人民無法被賦予投票選舉的重託，也不可能指望他們有效地參與自我管理。他認為，充足
的食物、能夠合理承受的醫療保障、體面的住房、良好的教育和穩定的工作，都是行使公
民權利和參與民主的根本要素。馬歇爾描述了西方工業社會在第二次世界大戰結束時看似
已達成的一種共識， 並在某種程度上將這種共識加以理性化了。50 年之後，即在 20 世
紀末， 這種共識已經破碎不堪， 民主與公民的社會權利的關係再度成了一個問題。
19 世紀末，當西方各國工人對其工作環境和生活水平表示強烈不滿時， 西方工業國家就
開始就民主與資本的兼容探討一種可行的( working) 關係。工人們採用的組織工會、舉
行罷工，以及其他的破壞性戰術， 通常造成生產的中斷， 並導致( 資方)暴力性的報復
; 而勞工政黨的四處蔓延以及社會主義思想也威脅到了資本主義本身。大公司需要有一個
安定的環境來建造工廠， 同時需要有一支可靠、熟練的勞動力隊伍，它們為此不斷探討
各種不同的解決方案。在俾斯麥執政時期，德國曾在改善工人及其家庭的生活條件方面進
行過一些著名的試驗。大約在第一次世界大戰前後， 當社會保障的理念開始出現時，這
一進程開始升級，許多國家開始為應對工傷事故和失業提供某種保障。到 20 世紀 20 年
代， 許多大公司( 其中最為著名的是福特汽車公司) 嘗試實施後來聞名於世的福利資本
主義。同樣是在這些年裡， 許多國家都增加了對公立教育、住房和公共交通的投資，並
開始為寡居的母親提供資助。由於迫切需要將婦女納入勞動力隊伍之中，法國發展出了托
兒所制度。除了公立教育這個顯著的特例之外，美國在發展全國性的社會福利計畫方面進
展十分緩慢。相反， 從 20 世紀 20 年代開始，美國鼓勵少數動機良好的僱主嘗試實施
一些獎勵忠誠的項目( loyalty programs) 。譬如，為資深僱員( 主要由白人男性構成)
提供體育訓練、帶薪假期和養老金等。
這些私人性質的努力在 20 世紀 20 年代的繁榮時期似乎充滿了希望，但 20 世紀30 年
代的大蕭條卻令它們一夜之間統統失去了效力， 大蕭條也對自由市場的效率提出了挑戰
。社會主義的吸引力或“威脅性”卻在不斷上升( 兩者似乎都受到看似頗為成功的蘇聯的
刺激) ，這一切激發人們開始重新探討社會計畫( social planning) 。各國的反應則是
五花八門。在天平的一端， 瑞典提出了“人民之家”( folkhem) 這一概念，並由此發展
出一套旨在強調公民團結的( solidaristic) 社會政策， 其內容之一是確保所有人都擁
有一份工資優厚的工作。德國和意大利則奉行右翼法西斯主義的路線，它們推出的政策提
倡在政府與大公司之間建立一種夥伴關係。這些政策也保證為國家政權的支持者提供工作
和保障， 作為對後者的政治忠誠的回報。在大部分西方工業國家裡，當時對經濟計畫的
支持率都在大幅增加。
經濟危機沉重地打擊了美國的窮人， 引發了隨處可見的失業者組織的示威和抗議運動，
人們紛紛指責資本主義的破壞製造了貧困問題。為了抑制社會動亂，美國政府通過在關鍵
產業中以創造就業、對工資和工時進行監管，以及規範生產指標等方式來提供救濟。
1935 年，美國通過了《經濟保障法》，但這項政策遭到了一些州的反對，因為它們認為
聯邦政府無權干涉個人生活。這項法案為依靠單身母親生活的兒童和老年窮人提供了現金
救濟，還為許多產業工人提供了養老金保障和失業保險。它的最為重要的意義或許是，美
國首次承認工會代表工人階級的集體聲音。為了獲得自身所需的穩定，儘管很不情願，大
公司有時候也不得不與政府的這些政策進行合作。
可以說，在勞資合作問題上，第二次世界大戰關鍵地扭轉了局勢， 它充分表明管制和計
畫可以有效地組織經濟。英國經濟學家威廉·貝弗裡奇( William Beveridge)在 1942 年
的報告中指出，第二次世界大戰之後， 如果政府想要重新建立一個統一的公民社會，它
必須要為公民提供福利和權利。他在 1944 年所做的後續研究為充分就業的實施提供了充
足的理由。這份具有廣泛影響的報告預示了一種普遍共識在戰後的來臨，即穩定的繁榮需
要安全的、更平等的和更公正的經濟安排。要達到這種標準，就需要在民主和資本之間建
立起一種互惠關係。它要求保證生產力的可持續增長，要求勞資雙方就通過稅收和轉移支
付而更平等地分享生產力收益達成共識，以及要求( 政府) 實施充分就業的政策。為了實
現這些目標， 政府需要義不容辭地推動公共福利，大公司則要公平地支付它們應該承擔
的成本份額。
由此而產生的制度在歐洲各國和美國有著不同的名稱和重點。社會學家拉爾夫·達倫多夫
( Ｒalph Dahrendorf) 將北歐模式稱為“社會民主共識”，而他的同事埃斯平－安德森
( Gosta Esping-Andersen) 則將其稱為“福利資本主義”。有些學者將美國的經驗稱為
“新政秩序”的延伸， 其他的美國學者則直接稱其為 “自由主義”。但隨著福利內容的
擴展，以及一種人們對國家服務和國家保障的應享意識的增長，“福利國家”的觀唸得以
固定下來。
二 、混合制度的實踐
無論人們給它貼上什麼標籤，西歐和美國的領導人一致認為，未來的發展將有賴於一種“
混合制度”( mixed system) ， 在這種制度下， 私人企業和公共行動要聯合起來，確保
普遍的和均衡的繁榮。這種“混合制度”規定， 民主政府要管制企業， 以避免你死我活
的殘酷競爭、極端形式的勞動剝削和無止境的利潤追求。與此同時，管制還將減少資本家
的風險，並通過確保創造就業機會來刺激投資。一支生產力不斷提高的、心滿意足的和穩
定的勞動力隊伍將會增加利潤以保證有充足的資金可以調用。慷慨大方的社會開支( 以及
在美國不斷增加的軍費開支) 將會提升經濟增長。政府在教育、醫療保健、公共交通、住
房、養老金和家庭資助等方面的開支將會擴大市場需求，增加公司利潤。
要實現這種必要的社會穩定和經濟穩定， 大公司就得向工會組織的集體的討價還價做出
讓步: 對它們來說，與一個集合起來的聲音進行談判是一種更有效的方式。除此之外，工
會還負責監督其成員，減少人員流動，並在必要的時候管教工人。同樣，大公司還可以依
靠政府機構以提供失業保險、失業救濟金和其他支出的方式來補償失敗者，以確保極端貧
窮的人不會起來造反。更加慷慨的西歐國家還提供了職業再培訓和家庭援助制度。正如陷
入困境中的家庭可以依靠政府的干預那樣， 陷入窘境的私人公司也可以指望政府以稅款
支持的稅收支出來拯救自己。因此， 這種混合制度將贏得公私雙方的贊同，並將維持福
利國家的秩序。
資本的特權與政府的需求之間的平衡， 取決於工業秩序的內在邏輯。工業繁榮建立在主
宰它們的國境和族裔社區之內，依賴於訓練有素的勞動力和社會凝聚力，這種凝聚力是通
過更加平等的收入分配來推動的。早期的福利國家推動這些目的， 其目標是社會穩定與
合作，即便它們並不總是能夠實現這一目標。譬如， 在美國， 種族和族裔間的緊張關係
將撫卹金和失業保險的享有侷限於那些從事特定工作的群體範圍，而廣大非裔美國人工人
——無論男女——都無法獲得這類工作。在美國， “公正”( fairness) 一詞的使用掩
蓋了這些偏見。但是， 正如歷史學家現在已經證實的那樣，與特定種類的工資工作相關
的政策將農業勞動和家務勞動排除在外絕非是偶然之舉，因為這些領域的勞動力主要是由
有色人種男女構成。主要由女性承擔工作的領域( 如教育、零售業和非營利性工作) 也沒
有被福利國家的保障忽視。相反， 現在已經清楚可見，20 世紀 30 年代的最初福利體制
， 主要是為了保障工業領域中的就業工人及其家庭而設計的。
在推動國家目標方面，基於性別的政策是特別有用的。那些需要大規模的婦女就業的國家
，傾向於提供諸如帶薪產假和兒童保育資助之類的家庭福利，以便將婦女從家庭中解放出
來並使她們進入工作領域。像奧地利和西班牙那樣的國家， 因人們普遍存在的共識對女
性掙取工資的做法充滿質疑， 所以必須從男性工人的利益出發來權衡鼓勵女性就業的利
弊。而在美國， 就業方面的性別歧視則確保了區別對待的政策的採用，即對那些從事掙
取工資工作的人( 男性) 和那些不從事掙工資工作的人( 在 20 世紀 30 年代大多數為婦
女) 提供有差別的福利保障。
在那些擁有強大的工會和有效的勞工政黨的國家裡， 平等主義和強調公民團結的政策得
到了最完整的體現。斯堪的納維亞國家大張旗鼓地向個人和大公司實施強制性的高稅收政
策，從而帶來了聞名於世的世界上最公正和最平等的工資和福利( 待遇) 。在斯堪的納維
亞和其他地方，政府致力於提供諸如適當的住房、全民醫療保障，以及母親津貼之類的普
遍福利，這促進了公民之間的團結， 也加強了公民對國家本身的忠誠感。
就意識形態方面而言，這種混合制度提供了一種與蘇聯體制截然不同的對立面。蘇聯宣稱
，它為其國民提供了福利保障，並宣稱要將這種體制擴展到其衛星國。面對這些事件，西
歐國家和美國驚恐地做出了回應，它們訴諸以民主與自由為核心的包容性意識形態，強調
這種意識形態的基礎是廣泛的公共參與和基於能力之上的經濟機會。福利國家展示了一種
包容性模式和一種平等主義精神。它允許在一個民主體制下實行公平的政治參與和代議，
以福利保障作為回報，培養公民對國家的忠誠。福利國家本身成為將國家團結在一起的黏
合劑。
然而，新的福利國家仍然保留了市場經濟的本體，其發展仍然受到獲取廉價原材料和致力
於工業成功的推動，在這些國家裡，大部分人仍然是通過在私人企業裡找到有工資的工作
來獲得收入。大西洋兩岸的人民都認為，私人企業在製造新產品、發展新技術和確保日益
龐大的社會群體的相對繁榮等方面帶來了活力。經濟繁榮保證國家有能力提供資源，以保
障不斷提高生活水平和擴大所有人享有的社會權利的範圍。它確保國家願意遏制資本家的
胡作非為， 同時能容忍工會的訴求。它還要保證人們對民主治理擁有持久的信心，保持
社會福利和資本需求之間的平衡。在鼓勵經濟增長和社會安定的同時，這種福利國家將成
為抑制資本主義和推動民主的強大工具，從而在社會和政治公民權的語境下帶來一種令人
滿意的共同勞動的組合。
三 、信心的降低
從 20 世紀 40 年代中期到 20 世紀 70 年代中期， 這種“混合制度”深得大眾的信任
。在這輝煌的 30 年( 法語稱之為Les Trente Glorieuses) 裡，各國政府——有時是在
歐盟的推動下——保證了持續的繁榮，確保了高就業率，並為滿足提供社會和經濟保障的
金融需要而徵收累進稅。與此同時，各國還根據經濟增長來進行協調，以保證福利受益人
的數量不會變得過於龐大以至於導致國家預算失去控制。混合制度使市場經濟得以繁榮發
展，並鼓勵政府為了公共利益而採取干預措施。政府需要制定財政和貨幣政策來穩定經濟
循環、確保充分就業並管制大型企業。與此同時，它們還要在不同程度上保護因疾病、老
年、傷殘和失業等陷入困境的人免受貧困之苦。它們降低了嬰兒死亡率，延長了人的壽命
，為工人及其家庭提供了體面的住房條件， 並為每個人都能夠享有有尊嚴的生活方式提
供了教育機會。通過累進稅政策， 富人提供資源來幫助窮人。雖然由業績或世襲財富導
致的不平等現象繼續存在，但總體來說，生活水平在提高，而且正如經濟學家托馬斯·皮
凱蒂( Thomas Piketty) 現在所證實的那樣，不平等的程度也降低了。在輝煌年代， 各
個福利國家以其不同的表現形式， 實現了資本主義的奇蹟，使得這個時期的資本主義總
體來說更具有生產力，更加公正。
但是，在 20 世紀 70 年代，隨著制度變遷和技術變遷開始瓦解整個工業體制， 上述情
形開始明顯地發生改變。生產力開始下滑，通貨膨脹明顯攀升，製造業快速進軍廉價勞動
力市場，大公司開始放棄對穩定而且受過良好教育的勞動力市場的承諾。它們開始從支持
福利國家的立場退縮， 因為它們不再需要後者的支持。人們曾經相信，在希望遏制資本
主義的民主願望與大公司不斷追求利潤分成的慾望之間，政府可以扮演一個平衡者的角色
，但這一信念崩潰了。在停滯不前的經濟面前，圍繞經濟蛋糕如何分配的衝突加劇了。企
業將問題歸咎於稅負過重; 左派則認為問題的根源在於給予窮人的公共開支不足，以及未
能提供住房、入學和職業培訓的資金。從政治上來看，福利國家突然成了一種似乎無法接
受的重負， 給資本帶來了難以承受的限制。實現社會公正的努力被迫讓位於對經濟增長
的憂慮。
不斷改進的技術起到了關鍵作用，它促進了資本的流動， 淘汰了原來的工作， 但把新產
生的工作交給了機器人來做，使設計和發展( 方案) 通過點擊電腦鍵盤即可在各國之間實
現傳送。新的信息技術使得製造業的發展更加便捷; 它奪走了各國的工作崗位、購買力和
稅收，而所有這些都是支持各國福利計畫所必不可少的因素。大公司越來越多地放棄了它
們之前對社區和全民福利的承諾， 而只是服務於它們自身的底線利益。關鍵問題是，由
於對勞動力的需求改變了，與其說僱主需要穩定的勞動力隊伍，不如說他們更想要靈活的
勞動力。他們此刻認為， 工會活動阻礙了經濟增長，稅收使得他們的產品失去了競爭力
。
在大眾的想像中，似乎應該受到譴責的是全球化。先前的殖民地國家，利用新技術將資本
吸引到了它們那裡。它們也將不斷增長的本國人口吸引到產業崗位中來，因為這些工人的
工資相對較低，使得這些國家的產品與發達國家的產品相比就具有了競爭力，而且( 這樣
一來) 還顯著地提高了世界上的窮人的生活水平。這些人在任何能夠找到工作的地方上班
，通常將支撐家庭的事情交給孩子們來做。他們不惜削弱他們傳統的家庭制度，啟用女性
來養家餬口，還將女性勞動力向國外輸出以掙錢回家。由此產生的湧向西方工業化國家的
移民勞工浪潮， 在西方國家內部形成了大量邊緣人口，增加了( 向民眾) 提供國家服務
的要求， 迫使國家在它們應該如何為自己的公民和與之相對的國外居民或臨時工提供服
務之間達成妥協。
同樣可以認為，全球化減少了工人階級眼中的好工作的數量， 由此造成 20 世紀初以來
國家內部和國家之間的最大的平等鴻溝( equality gap) 。它削弱了公民的國家忠誠感，
大公司尤其想要擺脫它們對社區和國家所承諾的責任以及高額賦稅，並渴望獲取國際貿易
的利潤。全球化和技術一起顯著地擴大了消費社會， 為西方民主國家的個人物質享受提
供了便利， 而這些發展都超過了先前的社會政策制定者的想像。但成功和繁榮帶來了更
大的消費需求。對於左派批評者來說， 在公眾追求更大和更好的汽車、住房、遊艇和冰
箱時，爭取集體福利的政治卻縮水了。
馬歇爾曾經認為，有效的民主參與， 需要社會權利的擴大， 但他沒有預料到技術變遷帶
來的後果。在新技術時代， “國內”繁榮以及繼續由國家支付社會福利的能力，有賴於
向前殖民地輸送工作崗位，以及有時候甚至需要吸引國內的居民移民到先前的工業化的核
心地帶去工作。那麼，這些新居民應該被計算在社會福利的享有者之內還是應該被排斥在
外? 他們是被看成客籍勞工、布拉塞羅人( braceros， 美國境內的來自墨西哥的季節性
勞工) ，還是臨時勞工? 他們是否有權獲得公平待遇、經濟保障、公立教育、醫療保健、
養老金和國家的保護? 總而言之，他們能否被視為公民? 如果他們被視為公民， 他們是
否可以被有效地納入政體之內， 並有享受民主聲音的特權?
當歐洲經濟共同體開始管制其邊界，並接管了監管移民和貿易等權力時，人們不免聯想到
這些問題。歐盟從一開始就強調了自由市場政策的首要地位， 與之形成鮮明對比的是其
甚為溫和的社會計畫政策， 而後者是支撐福利國家的基礎。只要整個歐洲的經濟增長都
能讓每個人感到滿意， 那麼這兩種政策取向之間的張力就仍然是不為人知的。但是，隨
著經濟壓力的不斷積聚，各國要求維繫有效福利國家的努力就與歐盟通過資本和人口在歐
盟內部的自由流動來建立市場的承諾產生了衝突。任何接受外國人的成員國都為外國人提
供了進入歐盟內所有其他成員國的通道。隨著專為在外國出生人口的家庭居住的飛地(
enclaves) 在歐盟內各大都市的發展，而在其中居住的那些人的生活條件和文化似乎也對
本土城市公民的生活水平和文化造成了威脅和損害，仇外情緒開始瘋狂地生長，並採用了
長期以來被用以形容美國社會特徵的種族主義思想。
在右派那裡，隨著 20世紀70年代漸入尾聲，福利國家批評者的聲音越來越激烈。為瞭解
決 20 世紀 70 年代的金融危機和經濟危機， 他們要求廢除監管秩序。但這需要說服滿
心疑慮的公眾。尤其是在西歐， 福利國家的成功已經把許多人從貧困和動亂中拯救了出
來，並允許他們提出新的生活需求。政府( 對公眾) 承諾給予至少一小部分社會正義的努
力，已經激勵了不同的群體大膽地表達他們對屬於自己的那塊蛋糕的訴求。隨著婦女群體
、種族 /族裔群體、少數民族群體和不同性別群體等都在努力尋求福利國家的保護時，身
份政治的問題也逐漸浮現出來。日益增強的公民應享權利的意識徹底地激怒了右翼政治建
制派，他們繼續認為，窮人缺乏獲取成功的意志; 政府的資助造就了依賴性而不是獨立性
; 婚外生育是一種不負責任的行為，因而應該受到懲罰而不是資助; 少數民族和婦女需要
的不是“肯定性行動計畫”( 或平權) 政策，而是外出工作的雄心和動力。
四 、新理念的建立
在這種經濟環境下，一個有著悠久歷史的經濟思想傳統找到了一群虔誠的信徒。這個由身
處大西洋兩岸的新自由派構成的群體，深受弗雷德里克·哈耶克( Frederick Hayek) 及
其他在芝加哥、弗吉尼亞、奧地利和倫敦的同事的啟發， 要求國家放鬆監管，而國家監
管正是混合制度的關鍵所在。他們爭論說，政府對經濟的干預才是問題的根源。在他們看
來，社會( 福利) 開支產生了適得其反的效果。對窮人的援助助長了他們對政府資助的依
賴， 扼殺了個人的主動性。米爾頓·弗裡德曼( Milton Friedman) 說，公立教育之所以
失敗，是因為學生沒有對產品進行投資。工會妨礙了資本的自由流動和個人選擇的自由。
他們認為， 貨幣和商品不受監管的自由市場將帶來公正和繁榮的經濟。在這些觀點的鼓
舞之下，英國於 1979 年將瑪格麗特·柴契爾推到了首相的位置上; 第二年，美國人選舉
了羅納德·雷根擔任總統。方興未艾的新自由主義理念此刻主宰了這兩個國家的政策，
並將很快在政治和社會生活領域中成為反政府情緒的急先鋒。
隨著對自由市場的呼喚在各地紮下根來，( 強調) 社會責任的歐洲與( 倡導) 市場導向的
美國之間存在的傳統鴻溝似乎也在縮小。許多歐洲國家向私有化的魔咒讓步，削減了以前
慷慨大方的轉移支付項目，儘管它們比美國削減的項目數量要少。大公司的行政總裁們，
尤其是在美國，不再承認工會是創造共同繁榮的合法夥伴。他們的抵制導致了幾乎所有地
方的工會權力的下降， 但任何地方都不及美國工會權力的下降顯著。在大西洋兩岸，自
由民主制的社會目標和自由市場的訴求之間的鴻溝日益增大，導致了( 各種政治力量) 急
速向中間路線靠攏。各國勞工黨接受了自由市場目標的一些內容，積極擁抱自由化，而且
為了表現政治活力， 有時候也同意採取財政緊縮的政策。
民主的呼聲非但沒有找到願意妥協的合作夥伴， 反而遇到了對培育社會良善的堅決抵制
。最終，對新的市場原教旨主義意識形態的成功抵制將由選民來決定。但是，到新千年伊
始，傳統工人階級中的許多人， 由於對工作崗位的流失和福利國家的成本感到幻滅，而
且也因缺乏以前曾由諸如工會運動、社會主義和社會民主制提供的替代選項，他們轉而從
自由市場中尋求解決問題的方案。資本主義贏得了這場意識形態的戰鬥。它已經不再與自
由民主製為伍。
美國在這方面提供了一個非常恰當的例子。許多年來， 美國各州分別制定了自己的選舉
規則，通過實施人頭稅、進行文化能力測驗和恐嚇潛在選民等方法塑造了自己的選民。為
了阻止那些“不受歡迎的”選民和持有對立觀點的選民參加選舉， 政黨的黨工訴諸一系
列反民主的策略。他們重新繪製了選區的邊界， 以便將窮人和有色人種限制在一些經過
精心設計的選區內，( 從而使) 由這些選區產生的代表隨後可被輕易擊敗或者被邊緣化。
這些帶有政治目的的選區劃分確保了在剩餘地區白人代表權始終佔據多數。在 20 世紀
60、70 年代， 聲勢浩大的民權運動， 在自由派聯邦最高法院的支持下，挑戰了這些試
圖壓制黑人聲音的做法。聯邦法院的命令，加上聯邦政府的選舉監督，顯著地增加了非裔
美國人選民的數量，尤其是在南部各州。但這些努力遭到了抵制。有好幾個美國州持續不
斷地進行剝奪少數族裔選民選舉權的活動。有的時候，尤其在南部，這種活動包括了赤裸
裸的暴力和恐嚇行為。更隱秘的做法則包括如下一些措施: 要求選民在極為不便的時間或
在那些沒有汽車就無法抵達的地方進行預先登記; 要求年老或貧窮等不常開車的選民出示
政府頒發的證件( 例如駕照) ; 終身剝奪那些曾因犯重罪而被判刑的人的選舉權; 以及在
投票站駐紮持槍警察，等等。
選舉政治僅僅是壓制窮人聲音的一種機制。持續使用的還有其他更為隱秘的策略。臭名昭
著的美國做法就是將福利保障與掙工資的工作捆綁在一起， 從而以野蠻的方式消除許多
依賴政府資助而生活的人的聲音。歐洲國家的許多福利是分配給所有公民的，而美國則在
傳統上對接受福利的窮人強加了有辱人格的條件。其中最苛刻的條件之一是要求接受福利
的人在最低工資標準和不帶兒童託管支持的情況下從事有償工資的工作。這樣做在美國造
成的結果是剝奪了一些婦女及她們的孩子參與政治活動的時間。① 由於缺少足夠強大的
聲音， 窮人付出了巨大的代價。除了特別貧窮的人之外，美國人還經歷了醫療保健的不
足和幼童保育福利的匱乏; 公立學校的財政資助遭到削減，而代之以支持特許學校和為支
付私立學校學費而發放代金券的做法。1996 年，一項實施了 60 年的福利制度被終止，
它曾使貧窮之人有權享受體面的生活水平，但它的終止導致了貧困兒童人數和無家可歸者
的數量大幅上升，或許也導致了家庭暴力行為的顯著增加。窮人不再擁有經濟保障的應享
權利， 而只是在有工作的情況下才能獲得減免所得稅的福利; 他們的住房補貼也不足以
支付流行的房租; 而對食品券份額的更為慷慨的增加是為了確保窮人不至於挨餓。在 21
世紀初，兒童人口中營養不良的現象增多，嬰兒死亡率居高不下， 人的預期壽命持續縮
短， 對中下階級的男女來說尤其如此，而全社會對貧窮人口社會福利的普遍漠視也是顯
而易見的。
意識形態與期望值方面的混亂對歐洲和美國的公眾都產生了影響， 從而使大西洋兩岸成
為可以比較的對象。在整個西歐地區，尤其是在美國，日益增大的貧富差距已經成為一個
鮮活的政治問題，引發了許多公眾示威活動和政治對峙的局面。工人們和學者們通常在“
什麼是政府的根本任務”的問題上產生分歧: 政府究竟是應該保護所有人的福祉，還是應
該幫助大公司創造新的商機。隨著我們的同情心範圍變得日益狹窄，我們已經習慣於使用
諸如“時間限制”“福利限額”“隱秘的福利國家”“資產積累”和“個人責任”等新詞
彙。其中有些術語明確地反映了那些已經將社會政策推回到了安全網的底線領域的政策，
發放福利的數量和質量從充足標準下滑到了最低標準，並以一種帶有病態的心理將受助人
認定為是一群無法在身體和道德上自我關照的人。但自 20 世紀 70 年代末開始的福利改
革進程對不同方向敞開了大門， 包括不同的立場，一系列不同的政治、思想和意識形態
的視角， 以及為制定新政策項目提供的範圍廣泛的可能性。譬如，在美國，接受政府資
助的受助人已經被有效地消聲了，對付他們的強制措施包括不良教育、單親家庭的強迫勞
動， 以及對犯有“生活質量罪”的人進行監禁等。這些措施已經剝奪了數百萬計的黑人
和西班牙裔人的選舉權。在歐洲，仇外情緒成為許多國家國內政治的特徵，它也限制了已
歸化入籍的公民及其子女向社會上層流動的可能性。那麼，在這個排外的時代，我們如何
思考民主問題的出發點在哪裡呢?
在美國，向新信息技術的轉向已經在工人階級中間產生了不斷增強的憤恨，以及對失去未
來的獨立性的明顯恐懼。正如 2016 年總統大選所揭示的，越來越多的男女已經接受了對
個人責任的詛咒，要求政府為他們、而不是為他們之中的最貧困者謀福利。大選及其後果
見證了長期被壓制的激進民族主義情緒、公然的種族暴力和排外政策的出現。這些人關切
的問題為那些極為富有的人提供了思想資源， 後者則質疑多數人統治是否能為自由市場
資本主義的目的服務。
在歐洲，將歐盟緊密團結在一起的努力已經受到同樣不斷興起的民族主義情緒的威脅。儘
管民主派的多數勉強保留了福利國家的許多保障措施， 包括產假和陪產假、合理的帶薪
休假及養老保障，但強大的右翼民族主義政黨仍然在各地湧現。右翼援引民粹主義的修辭
來說服心存疑慮的選民， 要他們在犧牲其他群體的利益的基礎上考慮自己的狹隘利益。
右翼還對政府為服務於那些無法自助的群體( 包括婦女、少數民族，有時候還包括殘疾人
) 所採取的行動的合法性提出了挑戰。這種分裂性的言論推動民族主義者發出反對增加移
民、要求提升本國公民特權的呼聲。法國、奧地利、匈牙利和意大利的公眾情緒對這些呼
籲表現出同情和歡迎。英國對這些情緒的反應則是，通過投票決定脫離歐盟，以便努力保
護本國免於外國人的大量湧入。
美國雖然隱藏了許多零散的左翼抗議運動， 但沒有證據顯示有一個統一的反抗運動的存
在。誠然，活力十足的“佔領華爾街”運動對不平等問題提出了挑戰。“尊重黑人生命運
動”( Black Lives Matter) 吸引了人們去關注日益增長的罪犯入監率和警察對黑人青年
的暴力行為。而伯尼·桑德斯 2016 年競選總統事件也表明，美國依然存在著要求抑制資
本主義的普遍情緒。中間派希拉里·克林頓以接近 300 萬張選票的多數贏得了民選票。
但最終對良心的訴求敗給了唐納德·川普使用的分裂性的和散佈恐慌的話語。極端民族主
義的興起刺激了恐懼感的攀升， 而民族主義曾一度被認為是西方文明的一個已經結束的
篇章。
五 、未來的挑戰
很少有人使用比較的框架來審視福利國家實踐和社會權利設想目前所發生的變化所帶來的
種種後果。它們的影響力因此還無法令人認識清楚， 民主派應該採取何種應對行動更是
難以得到清楚的回答。如果說舊的福利國家的基礎正在崩塌， 其結果之一是以保護窮人
、擴大民主參與為核心的社會契約將不再成長壯大，那麼我們如何想像政治、社會和經濟
一體化的進程呢? 福利國家將要做出什麼樣的必要改變呢?民主參與如何才能延續下去?
或者說它會延續下去嗎?
隨著社會科學家開始關注這些問題， 他們需要面對一系列的基礎性問題。他們需要探討
財富和福利分配的變化如何能展現一個後福利國家時代公民權的內涵。他們需要推動我們
拷問自己，我們能否在信息技術的新時代想像民主公民權的永恆問題。國家福利的轉型與
重新設定將會如何影響公民權和政治參與這兩個概念在目前和未來的含義? 資本主義不斷
變化的本質會產生新的社會和政治壓力， 壓制某些聲音，並會破壞我們對集體責任的奮
鬥目標嗎? 這些仍然是需要回答的問題