一帶一路中亞出軌？哈薩克「中資輕軌案」為何緊急腰斬
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2019/06/19 The Glocal
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中國「一帶一路」的大灑幣策略，在中亞哈薩克遭遇了「出軌」挫折？圖為從一帶一路戰
略下，從中國烏魯木齊行駛到哈薩克阿拉木圖舊都（Almaty）的中亞列車。 圖／中國新
華社
文／孫超群（The Glocal研究員）
6月初，中國突然腰斬在哈薩克的「一帶一路」項目。
早前《彭博社》報導，中國國家開發銀行（CDB）收回對哈薩克價值 19 億美元（將近新
台幣600億）的首都努爾蘇丹（Nur-Sultan）輕軌鐵路項目。努爾蘇丹市長辦公室指，中
方發現早前融資給哈薩克國營阿斯塔納輕軌公司（TOO Astana LRT）的 3.1 億美元中，
有 2.6 億美元沒用於項目上，原本負責存放該項計畫款項的阿斯塔納銀行（Astana Bank
），已不復存在。中國因此對其終止貸款，意味著此「一帶一路」工程胎死腹中。
為了收拾這爛攤子，市長辦公室承諾會還歸還該筆款項給中國，並且透過國內融資繼續完
成項目，然而當局對此態度消極，迄今仍然沒有確實的時間表。
自從中國「一帶一路」倡議啟動後，在中亞各國「大撒幣」成為了國家戰略的一環——如
何讓企業「走出去」、輸出過剩產能、開拓資源走廊，已是老生常談。對沒有實力、經濟
薄弱的小國而言，依靠中國資金是重要發展出路，然而代價卻是長遠不堪；而對略有本錢
、充滿發展潛力的新興經濟體來說，雖然歡迎中國融資，但他們對中國較有戒心，並非如
前者般孤注一擲。
放在中亞的脈絡裡，吉爾吉斯及塔吉克等小國顯然是屬於前者，哈薩克則是後者。本篇文
章嘗試從事件中窺探「一帶一路」項目的本質，並分析哈薩克對此的盤算。
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哈薩克首都努爾蘇丹（Nur-Sultan，舊稱為阿斯塔納）的輕軌鐵路項目，由中國融資給哈
薩克國營阿斯塔納輕軌公司（TOO Astana LRT） 3.1 億美元。但6月初，該項目卻突然遭
中國腰斬。 圖／Astana LRT LLP
▌融資困難，中亞積欠的「中國債」
中亞位處內亞地區，非接壤出海口，交通不便，除了蘊含豐富化石資源的寥寥國家之外，
都是鳥不生蛋的地方——經濟活動冷清、企業管治不善、金融體制落後，以致不能吸引外
國投資當地，其中吉爾吉斯與塔吉克尤甚。
因此，他們在發展上比較常見的融資方法，主要靠跨國銀行或國家貸款。根據戰略與國際
研究中心（CSIS）「重新連結亞洲」（Reconnecting Asia）的基建項目資料庫，這兩個
小國在獨立之後至 2010 年為止，主要靠歐盟、亞洲發展銀行 （ADB）、伊斯蘭開發銀行
（Islamic Development Bank），甚至是日本及美國的貸款，發展國內基建設施。
然而自 2010 年代始，中國資金在中亞地區的足跡顯著增加，貸款方主要是中國國家開發
銀行及中國進出口銀行（China Exim Bank）。比方說，塔吉克首都杜尚貝的發電廠和 「
瓦赫達特–亞旺段鐵路」（Vahdat–Yavan ），及吉爾吉斯首都比斯凱克發電廠的翻新工
程，以及第 1、2期南北高速公路等標誌性項目，均由中方出資建設。
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中亞多國——尤其是吉爾吉斯與塔吉克——經濟活動冷清、企業管治不善、金融體制落後
，以致不能吸引外國投資當地。自 2010 年代始，中國資金在中亞地區的足跡顯著增加。
圖為中國在青海的輕軌建設工程。示意圖。 圖／中國中新社
和其他來源的貸款不同，在中亞，由中國貸款的基建項目中，中國公司獲得工程合約的比
率接近 100 %，貸款細節及招標程序不透明，為人詬病。而且，中國與這些中亞國家達成
協議時，往往都有對中方有利的附帶條件，此板斧被稱為「債務外交」模式——若中亞國
家無力還款，可透過其他方法「處理」。去年，翻新首都杜尚貝發電廠的中國公司「特變
電工」（TBEA），被發現獲得北塔吉克金礦開採礦的權利，就有「以資源抵債」之嫌。
中亞兩小國的外債問題嚴重。去年美國智庫全球發展中心（CGD）發表「一帶一路」沿線
國家債務情況的研究報告，指出「一帶一路」簽署協議的 68 個國家之中，已經有 23 個
面臨「債務困擾」（Debt Distress）的風險；當中有 8 國更因一帶一路相關的未來融資
（Future Financing），而增加了陷入「主權債務」的風險，吉爾吉斯和塔吉克都均在名
單上。
上個月，筆者親身遊歷塔吉克，接載我們穿梭帕米爾高原的司機毫不掩飾其悲觀想法，認
為「大家也心知肚明，杜尚貝政府難以償還中國的債項」。
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「大家也心知肚明，杜尚貝政府難以償還中國的債項。」中亞兩小國的「中國債」問題嚴
重，其中像是塔吉克的 「瓦赫達特–亞旺段鐵路」（Vahdat–Yavan ），就是由中方出
資建設。 圖／中國中新社
▌哈薩克與其他中亞小國的相異之處
相比起塔吉克與吉爾吉斯兩個中亞小國，哈薩克的情況截然不同。即使這次輕軌項目主要
靠中方資金，但其三家承建商並非清一色來自中國公司，除了中鐵國際集團有限公司及北
京市國有資產經營有限責任公司之外，法國交通基建公司阿爾斯通運輸（ALSTOM
Transport SA）也分一杯羹。縱使哈薩克也會透過與中國一帶一路相關的貸款發展基礎建
設，哈薩克本身並無泥足深陷，不會過份執迷於中國一帶一路計劃，主權債務風險還沒來
到警戒線。
為何哈薩克與兩個中亞小國存在這樣的差異？原因就是前者擁有應對大國的議價能力。
論本錢，哈薩克擁有得天獨厚的天然資源，在裏海坐擁石油油田，亦有龐大的各種礦物產
儲量。其先天優勢成為哈薩克一直以來的經濟發展動力；論經濟實力方面，哈薩克在眾多
「斯坦」國中，經濟實力獨佔鰲頭。其在 2017 年的國民生產總值（GDP），是中亞第二
大經濟體烏茲別克的 3 倍，也是塔吉克與吉爾吉斯的 21 倍。
論對外關係方面，早在蘇聯解體之初，外資能源巨企已經對哈薩克摩拳擦掌，陸續投資其
在裏海的油田。例如義大利之 ENI 、 美國的雪佛龍（Chevron）、埃克森美孚（Exxon
Mobil）、殼牌公司（Shell）等，投資最大油田卡沙干（Kashagan）及田吉茲（Tengiz）
，都早於中國公司入主當地。而且哈薩克獨立以來，一直奉行平衡俄羅斯、美國及中國的
小國外交方針，傳統上跟各方保持良好關係，不會過於偏坦任何勢力。
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縱使哈薩克也會透過與「一帶一路」相關的貸款發展基礎建設，但卻也不會過份執迷於中
國一帶一路計劃——因為哈薩克擁有應對大國的議價能力。圖為哈薩克田吉茲的工作人員
。 圖／路透社
論融資潛力方面，今年6月9日哈薩克舉行了總統大選，讓國家領導人順利完成自獨立而來
首次的權力交接，使外界對哈薩克政局多持正面態度。更重要的是，哈薩克積極推行經濟
改革，決心擁抱資本主義市場經濟，促進多元化且具可持續性的融資方式。哈薩克的金融
體制發展在中亞國家中最成熟，除了哈薩克證劵交易所（KASE），更在去年 7 月成立阿
斯塔納國際金融中心（AIFC）及阿斯塔納國際交易所（AIX），在區內實行「一國兩制」
，推行英語普通法系，藉此吸引外資。
同時，這亦是為了配合2015年推行的《2016年 – 2020年私有化計劃》，目標把政府的國
家經濟資產比例由 40 % 降至 15 %，冀讓外國投資注入，成為經濟活力。雖然一切只是
起步階段，股票市場冷淡之餘，很多大型國企的私有化程度仍未達標，但哈薩克的做法十
分敢為人先。
誠然，哈薩克較其他中亞國家有足夠財力應付國內基礎建設融資，未必需要依靠對外舉債
。例如價值約 2 億美元、位於霍爾果斯（Khorgos）的標誌性基建項目無水港（Dry Port
），便是由哈方全資興建。而且，哈薩克吸引外國直接投資（FDI）的能力，遠勝於其他
中亞國家。
根據聯合國貿發會議（UNCTAD）最近公布的 2019 年環球投資報告，過去 5 年哈薩克共
吸納近 300 億美元（約新台幣9,453億）外資，比起吉爾吉斯的 19.5 億美元及塔吉克
的 19.2 億美元高出十數倍。哪怕哈薩克大部分外國資金投資都集中到天然資源領域，若
論外資來源的多樣性（荷蘭、美國及法國為主，中俄次之）及數量，哈薩克仍是中亞地區
最吸引外資的國家。
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哈薩克的金融體制發展在中亞國家中最成熟，也是中亞地區最吸引外資的國家。其財力也
足以應付國內基礎建設融資，未必需要依靠對外舉債。圖為中哈霍爾果斯鐵路口岸站，該
無水港由哈方全資興建，不過也在2017年被中企入股。 圖／中國新華社
▌一帶一路項目流產，代表甚麼？
回到的輕軌項目流產事件，筆者認為，根源並非哈方刻意侵吞中方貸款。畢竟根據以上對
哈薩克的財力及融資能力分析，哈方其實沒有必要為區區數億元美金出此下策，而且在東
窗事發後，哈方也已承諾還錢給中國。
要探究其根本原因，首先要追源溯流。其實本來存放該筆中方輕軌工程貸款的阿斯塔納銀
行，早在去年 9 月因管理不善，已被總統譴責以至被除牌，該行資產遭國家問題信貸基
金沒收。這意味著哈薩克政府正遵從國家發展金融業的策略，整頓不良銀行，加強對業界
的監管，把所有問題銀行除牌。光是 2018 年，阿斯塔納銀行已經是第三家被除牌的銀行
。對致力於發展區域金融中心的哈薩克來說，這種做法是必經階段。
另一方面，除了哈薩克就算承受被終止項目的風險，也下決心釜底抽薪之外，也意味著哈
薩克對中國並不完全地信任。的確，哈薩克近年轉吹東風，因一帶一路與中國臭味相投、
一拍即合，各取所需。但長遠而言，哈薩克仍不希望像鄰國般泥足深陷，避免中國的「債
務外交」模式。事實上，哈薩克當初是否有心力去確保項目資金運用得宜，答案已是呼之
欲出。
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哈薩克就算承受被終止項目的風險，也下決心釜底抽薪，意味著哈薩克對中國並不完全地
信任。圖為哈薩克首都輕軌案的建設工程。 圖／新華社
其實，努爾蘇丹輕軌項目早已被不少論者批評為「一帶一路資金下的大白象工程」（指昂
貴又難有效益的工程），而且其他更有投資價值的項目比比皆是。例如去年 12 月，由
ENI 投資、美國通用電器（GE）旗下可再生能源公司（GE Renewable Energy）承建的巴
達姆沙（Badamsha）風力發電廠正式啟動工程。
隨著全球可再生能源興起，哈薩克有一半以上國土的平均風速適合發展風力發電，加上哈
薩克本身除了中資亦有不少外國投資，發展可再生能源已成為國策。比起中國一帶一路投
資建設的輕軌鐵路，長遠而言前者項目更具價值及潛力。
哈薩克與鄰近的中亞小國之所以不同，除了本身國力不可與他們相提並論之外，更擁有作
為新興市場的發展潛力與魄力。而哈薩克在如何夾逢於大國博弈之間生存上，已是駕輕就
熟。對哈薩克而言，中國一帶一路的倡議雖然誘人，但對中國的企圖不無戒心——畢竟吉
爾吉斯與塔吉克的情況是前車之鑑；哈薩克絕對有足夠本錢，作出正確選擇。
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對哈薩克而言，中國一帶一路的倡議雖然誘人，但對中國的企圖不無戒心——畢竟吉爾吉
斯與塔吉克的情況是前車之鑑；哈薩克絕對有足夠本錢，作出正確選擇。 圖／路透社