黃國昌
1 小時前
關於憲政改革的可能與反思
過去幾天，重新複習了我國憲政改革的軌跡，也大量閱讀了美國制憲歷程與當代憲法理論
，不斷思索為何雖然台灣進行憲政改造的必要性如此之高，但是這個議題卻難以點燃人民
投身憲改的熱情？甚至連政治人物也顯得興趣缺缺？鮮見政治領導人挺身倡議憲改的呼聲
？
第一個可能的因素是，人民對於憲改的熱情與動力，在1990年代進行六次「分期付款式」
的憲法修正之後，即使沒有消磨殆盡，可能也已折損大半。
吊詭的是，前幾次憲改的結果，雖然透過國會全面改選與總統直選，在相當程度上解決了
統治「正當性」與「代表性」的問題，但是由於欠缺全盤的規劃與細緻的審議，依然未能
發揮「建立權責相符、有效監督制衡的政府」以及「因應時代變遷提昇人權保障」的憲法
功能。這樣的結果，不是更應該突顯「痛定思痛、重新擘劃」憲改藍圖的動力嗎？還是台
灣人民已經對憲改感到失望，覺得反正愈改愈糟，因而顯露疲態呢？
第二個可能的因素是，我國在第七次修憲後，設立了可謂是全球最為嚴苛的修憲程序要求
（立法委員3/4出席、出席3/4同意，提出憲法修正案，然後交由全民複決，必須全體選民
過半數同意──即約900萬人投票同意），在目前的政治生態下，讓修憲幾乎成為一件「
不可能的任務」。面對如此嚴苛的修憲門檻，即使有滿腔的熱情，恐怕也被澆熄了大半。
具體而言，在目前113席立法委員中，只要有29名立委杯葛不出席，任何的修憲提案都無
法獲得討論通過的機會。也就是說，兩大政黨都有實質抵制修憲的能力。下一個問題是：
國民黨政客會同意修憲嗎？在目前整個憲法內容極度有利於國民黨政策與利益的現狀下（
包括增修條文前言「國家統一前需要」的文字、第11條「一國兩區」的界定、立法委員的
選舉規則等），國民黨政客同意修憲的誘因何在？
依循目前憲改的規則，如果要創造修憲的可能性，不外兩種途徑。
第一種，創造「修憲租」，讓掌握修憲提案權的政客可以「收租」，例如增加立委委員的
名額、擴大立法委員職權。換句話說，就是讓立法委員有糖吃。只是，這種取徑的修憲，
恐怕將會喚醒以前國大代表利用修憲「擴權自肥」的歷史記憶，是否能夠獲得人民普遍支
持，大有疑問。
第二種，讓反對修憲的政客無法當選。這當然是一個值得努力的目標，只不過衡諸目前的
政治現實，加上憲改議題在選民投票意向上所扮演的角色，如何能讓反對修憲的立法委員
在下次選舉中無法超過29名，實在是一個超級大哉問。
這樣的推演，在表面上似乎讓人對憲政改革的前景感到悲觀，但也提供了我們進一步反思
的契機。
首先，既然憲法應該是「人民意志」(The Will of the People)的產物，而代議機關又是
因憲法才能存在，則為何可以容任少數的代議士阻斷人民修憲的要求呢？換句話說，人民
作為主權者，本應有因應時代需求進行修憲的權限，這樣的權限，如何可以因1/4立法委
員的杯葛就遭受徹底的空洞化呢？
我國目前的修憲規則，不僅讓立法委員壟斷修憲提案權，甚至讓少數立委可以徹底杯葛人
民修憲的要求，嚴重架空了憲法所奠基的國民主權原則，也違反了多數決的民主原則。
此外，在這樣的修憲規則下，更不當地阻礙了新世代的國民因應政經社會變遷而調整選擇
憲政體制的可能性。舉例而言，在我國憲法增修條文前言關於「國家統一」的文字以及第
11條關於「一國兩區」的規定，可謂是現行憲法最為虛幻不實的「僵屍條文」。這些文字
是在尚未改選的「萬年國代」於1991條修憲時所增設。這些根本欠缺台灣民意基礎的萬年
國代所制訂的文字，在二十幾年後的今日看來，根本違反目前的主流民意。但是，只要少
數的國民黨立委杯葛，這些「僵屍條文」就會如同鬼魅般一直籠罩在台灣的憲政天空。
事實上，正是基於如此的論理，美國耶魯大學法學院教授Akhil Reed Amar在其知名著作
中，才會力主美國聯邦憲法第五條所訂參眾兩院2/3同意提案的修憲程序，並非「具排他
性的修憲程序」。Akhil Amar主張，即使未為憲法所明文規定，基於國民主權的原則，美
國人民仍具有「改變政府」及「修改憲法」的憲法權利，不必透過參眾兩院，修憲案一旦
經由過半選民複決同意即可發生效力。
雖然筆者贊同Akhil Amar的論理，也認為我國憲法增修條文第12條所定修憲程序不合理的
嚴苛，極有可能讓這部憲法自此「僵化」；不過，筆者認知，是否可以作出「現行第12條
規定並非『具排他性』的修憲程序」的解釋，仍有待進一步的公眾討論與憲法辯論。
如果不幸地，有權解釋機關認定憲法增修條文第12條所定修憲程序具有「排他性」，若要
掙脫這部「僵化憲法」的束縛，則有必要走向「人民制憲」的道路，透過由下而上的方式
，草擬一部符合台灣需要的嶄新憲法，先進行充分地公眾討論與民主審議，最後交由公民
投票依民主原則通過。
只不過，「公投制憲」的理念與道路，是否能夠在政治部門找到適切的領導人與代理人，
取得人民的支持與認同，依舊充滿了考驗。