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中國賴得掉嗎？國際法學者告訴你：各國怎麼向中國討 1600 兆武漢肺炎賠償
蕭長展 2020/5/6
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中國政府隱匿疫情，導致全球受武漢肺炎衝擊，目前包括美國在內已有多國官方或民間團
體向中國求償、總額超過新臺幣 1600 兆元。但以中國過去面對國際究責的表現，中國很
有可能無視各國訴訟和判決結果。牛津大學國際法博士候選人宋承恩接受《沃草》採訪指
出，各國求償訴訟過程存在很多變因，但重點在於用實質法律行動逼中國坐上談判桌，負
起應有的責任及代價。現在有哪些國家求償、索償多少金額？各國求償依據是什麼、要怎
麼向中國索賠？國際法學者對各國求償的行動又是如何解析？《沃草》整理各國求償情況
，以及國際法學者對於國際求償的看法，帶大家了解當前局勢及未來可能發展。
哪些國家求償？索償金額多少？
世界各國受武漢肺炎疫情嚴重衝擊，至 4 月底疫情已造成全球超過 300 萬人確診、20
萬人死亡，更對各國經濟、民生、國防等層面造成重大影響及損失，因而引發各國官方、
民間高度不滿、展開求償。截至 2020 年 4 月底，已有美國、澳洲、英國、義大利、德
國、奈及利亞、埃及、印度共 8 國官方或民間團體，向中國求償。在未包含其他賠償方
式的情況下，光是金錢賠償部分，已明確提出數目的求償總額約達新台幣 1650 兆元天價
。以臺灣政府今（2020）年度總預算預計支出新台幣 2.1兆元計算，目前各國求償總額相
當於臺灣 780 年的政府支出，數字相當驚人。
《沃草》整理各國求償呼聲及行動如下：
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各國向中國求償依據為何？
儘管國際求償蜂擁而至，但中國政府仍然極力開脫因隱匿疫情而該負起的責任。譬如中國
外交部發言人耿爽 4 月 27 日在記者會辯稱強調，中國是第一個報告武漢肺炎疫情的國
家，但不代表中國就是病毒的源頭，對於各國現在提出求償、要求對中國進行調查的呼聲
，他更怒斥是「搞政治操弄、抹黑中國」。但耿爽的說詞刻意迴避了各國將矛頭指向中國
的原因，主要是針對中國政府隱匿疫情、造成各國受嚴重損害，才群起要求中國負責、賠
償。
英國南安普敦大學 3 月 13 日出爐的一份研究分析顯示，如果中國政府可以在 1 月 20
日才公布疫情並啟動防疫前、提早兩個禮拜採取行動，境內感染人數將可比現在減少 8
成以上。知名國際科學期刊《自然》（Nature）刊登的研究結果也顯示，中國如果能在得
知武漢肺炎具有傳染性的第一時間就據實公開資訊，全球疫情擴散的狀況就能減少 95％
。
美國海軍戰爭學院國際法教授 James Kraska 受《美國之音》採訪指出，各國現在向中國
問責、求償，不是因為武漢肺炎疫情是從中國爆發，主要是因為中國政府違反自身在
2005 年世界衛生大會（WHA）參與制定的《國際衛生條例》。根據《國際衛生條例》，參
與締約的國家有責任對「國際關注的突發公共衛生事件」迅速作出反應、嚴密監控疫情，
並向其他國家共享包括病例、死亡人數、實驗室研究結果、病症臨床反應、疫病可能來源
和風險，以及疾病傳播條件和可能防疫措施等各項必須公開共享的重要資訊。
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世界衛生大會（WHA）於 2005 年制定《國際衛生條例》，規範成員國有責任對「國際關
注的突發公共衛生事件」迅速作出反應、嚴密監控疫情，並和其他國家共享資訊。圖片來
源：截圖自 2018 年 WHA 會議直播
James Kraska 指出多項中國政府隱匿疫情、造成疫情嚴重擴散的證據，包括中國在疫情
爆發後，沒有阻止武漢的中國人前往世界各地；中國首席傳染病學家鍾南山 1 月 20 日
接受中國《中央電視台》採訪證實武漢肺炎會「人傳人」之後，當美國政府在 2 月 2 日
宣布跟中國斷航，中國外交部發言人華春瑩還指責美國「太不厚道」；中國拒絕國際衛生
專家在第一時間內前往疫情爆發地進行調查。James Kraska 強調，各國現在要究責的對
象是中共，不是中國人民。
牛津大學國際法博士候選人宋承恩受《沃草》採訪指出，中國做為《國際衛生條例》締約
國卻沒有遵守義務及規範的行為，除了包括未在第一時間做出通報、隱匿疫情，還有為了
維穩打壓「吹哨者」，以及沒有提供病毒株讓各國能夠研究、找出解方，這些行為都將成
為各國政府、公私部門團體未來求償的具體依據。
各國要如何讓中國「認賠」？
以近年來國際譴責中國在香港、新疆等地做出反人權行為，屢遭中國否認、忽視；2016
年 7 月做出仲裁結果的「南海仲裁」案，宋承恩則是指出，2013 年菲律賓向國際仲裁法
庭提告時，中國一開始不相信有國家真的敢告，也沒預料菲律賓方面會堅持訴訟一路到產
生仲裁結果，中國政府選擇以不參與訴訟過程、不接受仲裁結果，作為回應。中國對於不
利自身的國際究責、仲裁採取不負責的強硬態度，是各國輿論目前推測向中國索償會遭遇
的最大問題。
為了讓中國必須扛起責任、面對賠償，美國白宮傳出消息，可能藉由褫奪中國在美國的「
主權豁免權」，當作強力施壓、對中國強制執行賠償的手段。《華盛頓郵報》（The
Washington Post）日前引述多位不具名美國資深官員說法，透露白宮內部正在研擬這項
策略。
所謂「主權豁免權」，是指對本國法律系統來說，外國政府及其在本國擁有的財產，不能
夠當成在本國法院內提起訴訟以及做為訴訟賠償的標的。這項權利是依據國際公法原理中
的「外國主權豁免」原則，認為由本國司法系統對外國政府追訴、判決，是侵犯外國政府
的主權。
美國喬治華盛頓大學法學教授 Jonathan Turley 接受《BBC》採訪指出，「如果中國能在
美國被告，美國在中國也可能被告，所以國家通常傾向支持主權豁免這項通則」。因此，
美國在 1976 年也已訂定了《外國主權豁免條例》。
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圖為 1979 年伊朗抗議民眾試圖闖進美國駐伊朗大使館。圖片來源：WIKIMEDIA
而依現在美國傳出褫奪中國「主權豁免權」的聲音，也代表美國立法機關必須要對《外國
主權豁免條例》進行修法或新增特別條例。《BBC》報導指出，代表密蘇里州的共和黨參
議員 Josh Hawley 在 4 月中就提出一項新法案，要求褫奪中國的主權豁免權；參議員
Tom Cotton 及 Dan Crenshaw 也提案，要求在《外國主權豁免條例》增訂武漢肺炎疫情
的例外條款。喬治華盛頓大學法學教授 Jonathan Turley 認為，以美國國內對中國隱匿
疫情正在醞釀的憤怒情緒，國會通過法案褫奪中國「主權豁免權」，並非不可能發生。
過去美國歷史上，也曾發生過褫奪外國政府「主權豁免權」的案例。創拓國際法律事務所
執行董事司徒嘉恒撰文指出，在恐怖活動頻傳的 70、80 年代，美國曾經在 1979 年因駐
伊朗大使館被革命份子佔領、外交人員被俘虜，遭遇人質危機；1983 年在黎巴嫩貝魯特
參與聯合國維和任務的 2 百多名美軍遭汽車炸彈攻擊身亡，因而在 1984 年修法，允許
美籍受害者在美國法院內控告、起訴美國政府指定的「支持恐怖主義國家」。
美國海軍戰爭學院國際法教授 James Kraska 認為，藉由聯合國國際法委員會於 2001 年
通過的《國家對國際不法行為之責任條款草案》中，對於「國家責任」的相關規定，各國
在中國可能不參與訴訟的情況下，也能對中國作出「自助」賠償。James Kraska 指出，
各國可以採取的反制方法，包括中止對中國的各項法律義務，或故意違反對中國的法律義
務，譬如對美國來說，迫使中國減免所持有的美國國債，也是一種選擇。他強調，這項手
段的主要目的，在於促使中國履行對世界造成大規模災難的應負責任。
中國可能反制，求償真的有效？
儘管各國現在正設法對中國政府提出告訴、要求賠償，但從一般民事訴訟到如美國可能用
褫奪「主權豁免權」促使中國作出賠償，仍有訴訟本身的限制及中國可能作出反制等難題
。
臺灣國際法學者宋承恩指出，以訴訟來說，最難釐清的就是「責任」和「損害」的因果關
係。例如美國密蘇里州檢察長向聯邦法院提告，指控中國政府蓄意欺騙及遏止疫情的行動
不足，甚至惡意囤積口罩等防護裝備導致疫情惡化，造成密蘇里州和轄內居民蒙受數百億
美元經濟損失，要求中國賠償現金。但要如何舉證，牽涉到很多複雜因素，像是中國隱匿
疫情的確可能是造成損害的原因，但各國防疫裝備、防疫措施是不是本來就有準備充足，
可能也會影響到疫情嚴重程度。這樣看來，如何釐清和證明因果關係，就會大幅影響可以
究責、賠償的程度。
宋承恩進一步表示，雖然現在向中國提出求償的國家看來越來越多，但不能夠忽略，中國
作為大國手上有很多武器、可能做出反制。譬如針對經濟上特別仰賴中國、或是有合作計
劃的國家，以斷絕援助或經濟脅迫的方法，來阻止訴訟、求償甚至是揭露疫情真相。
譬如澳洲政府在四月中下旬，多次呼籲國際應針對中國武漢肺炎疫情起源，展開獨立調查
，但這項呼籲遭中國反對、威脅。中國駐澳洲大使成敬業接受媒體訪問就指出，澳洲要求
進行調查的行為相當「危險」，他更警告，澳洲要求獨立調查恐將導致中國消費者進行消
費抵制，包括不再到澳洲旅行、留學。澳洲外交部長 Marise Payne 則回應強調，澳方拒
絕接受任何經濟脅迫。
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各國除了藉由法律行動向中國提告求償，聯合國大會也可能成為國際向中國究責施壓的管
道。圖片來源：WIKIMEDIA／作者：Yuryi Abramochkin
雖然中國可能採取手段，反制各國提告、求償，甚至不理會訴訟的判決結果，宋承恩指出
，只要各國有能力執行判決，例如，有途徑查封中國在當地的資產，中國是否理會訴訟，
就不會有太大的差別。如此一來，訴訟還是會走到最後，而只要中國有資產在他國境內，
就會變成遭到查封的對象。因此對中國來說，無法用「不理」來解決事情，因為到最後一
定「會痛」。
宋承恩認為，中國將陷入一個尷尬的處境，如果硬是不理會求償、訴訟，在他國可能強力
執行的狀況下，國外的資產將首當其衝；中國如果派代表到庭應訴，因為勢必要對疫情起
源、為何在中國爆發、為何未遵守《國際衛生條例》法律義務等問題回答，而國家在訴訟
期間所做的聲明，等同於國家行為的一部分，在無可逃避受到檢視下，可能會帶來更多麻
煩。畢竟法庭辯論不比透過媒體打迷糊仗能自說自話，所有辯論言詞都必須要科學資料、
明確證據佐證。
從解決國際爭端的角度來看，宋承恩指出，雖然現在很多國家官方、民間都有向中國提起
訴訟求償的行動，但訴訟從來只是解決國際爭端的其中一項方案，以國際政治的歷史經驗
，最後往往都是導向以「談判」達成最終且有效的結果。宋承恩認為，現在各國對中國提
起訴訟，更重要的意義在於，透過法律行動造成的實質壓力，逼態度強硬、不講理的中國
坐上談判桌。
宋承恩強調，目前各國究責、求償的發展態勢，讓中國無法像 2016 年面對南海仲裁結果
一樣，用「不理會」當作解決方法。而以國際向中國提出訴訟的主要理由「隱匿疫情」，
讓訴訟不但站得住腳，更有勝訴的可能。最後能否讓中國坦承錯誤、作出賠償，端看各國
是不是有決心，還有能否團結。包括各國政府如果在向中國究責、求償上立場一致，多國
形成聯盟，在聯合國等國際組織內發聲、施加政治壓力，再加上國內訴訟持續進行，要中
國作出賠償就是可能達成的事情。在這樣強大的國際壓力下，中國對疫情應負的責任，不
可能逃得掉。