書名：地方自治與地方再生
作者：蘇煥智／葉紘麟
出版社：允晨文化
出版日期：2018/09/01
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終於把擱在桌邊一直沒讀的《地方自治與地方再生》讀完了。
認真覺得這是本針對台灣基層民主體制、地方發展頗有創見的改革倡議，可惜的是各界對
於這本書的討論實在太少了。
台灣自由化三十多年了，大眾卻日益對於「當家作主｣這樣的許諾感到無力，越來越多人
認清，無數先輩於街頭、議會鬥爭出來的民主政治早已淪為民眾只能四年一次選擇管理自
己、替自己決定的頭人、領袖的「選主政治｣。另一方面，2010年至2014年的六都體制的
確立，被納入直轄市的115個原鄉鎮市的地方自治權又遭到廢止，淪為官派機關，令作為
民主政治基礎的地方自治在廣大的六都地區蕩然無存。此外，隨著五都的升格，發展與資
源加速朝直轄市傾斜，拉大城鄉、中心與邊陲區的差距，即使中央效法日本搬出「地方創
生｣，宣誓推動在地經濟，如果整個失衡、不平等的體制不改變，恐怕一般縣市鄉鎮還是
很難抗拒都會黑洞的磁吸。
在這樣民主空洞化、地域失衡加劇的局面裡，如何重建一個能落實基層民主、促進地方均
衡發展的制度，成為極為迫切的課題。《地方自治與地方再生》正是透過國際地方自治制
度的比較，嘗試為台灣當前面對的這些弊端提出改革的解決方案。
本書倡導的許多改革方向我其實都還蠻認同的，譬如作者認為，在最基層的村里自治層級
應以住民共同民主參與合議、自主管理的村里自治會取代選舉村里長來處理地方事務，一
來較符合地方人共管地方事務的基本民主理想，二來也降低地方派系樁腳的生成。在鄉、
鎮、市、區層級的自治，除了不應官派，更要改變過往行政執行機關與民意代表機關二分
的治理模式，採用內閣制或委員會制，由地方民選出的代表或議員組成的議會共決並分工
監督、執行地方政策，而地方名義上、象徵性的首長，則由議會主席，同時也是議會多數
黨領銜者擔任。相較於傳統的首長制政府高度依賴首長的個人意志，此種共議型態的政治
體制無疑更符合廣納多元意見的民主運作精神，我甚至認為不應限定在地方自治層面，都
、縣以上的層級也應比照。
為了促進選舉競爭朝政黨間的政策競爭發展，同時也為杜絕個別候選人買票，降低地方豪
強發揮影響的可能，作者還認為鄉、鎮、市、區層級的選制應採用「全政黨比例代表制｣
，即只能選政黨(同時放寬政黨認定，可以是關心地方公共事務的地域性團體)，不能選人
(如果有獨立參選人則視為個人政黨計算其得票率)，議會席次於選後後依各政黨得票比例
分配，並由議會多數黨議員組織執政機關，行使推動、落實公共政策的職能，我也覺得是
頗為可行且不應自限於地方層級的建議。
除了前述基層行政區、地緣性的自治體，作者也認為應建立「河川流域管理委員會｣、「
林班管理委員會｣、「山坡地管理委員會｣等跨縣、市、鄉、鎮的特種自治體來共管橫跨
不同地方的自然資源，而這些自治體的決策機制必須是含納中央及轄域有所涵蓋的地方政
府和民眾代表。同樣也是很值得考慮的改革方向。
對於地方的振興與發展問題，作者的解方也頗使人信服。他一方面大膽提出「分稅制｣，
倡議修正《財政收支劃分法》，改變目前中央統收並統籌分配稅款的制度，將與經濟發展
直接有關的所得稅、營業稅、貨物稅、菸酒稅，由中央政府與地方政府對半分配，其中營
業稅的分配，不採設籍地點，而是按照企業在各地方政府轄區的員工數來分配，讓地方政
府有推動、發展在地經濟的誘因；另一方面則由富裕地區地方政府及中央政府提撥一定比
例的經費設立「區域平衡基金｣，專門補助發展較弱勢的偏鄉貧困地區，以克服區域和城
鄉發展上的失衡。可以說是切中時弊，兼顧發展與平等的構想。
由於本書核心關注的是自治制度的問題，因此對於在地經濟的具體模式其實並未特別著墨
，然而，經濟模式卻是攸關地方能否真正實現平等、互助、共好良性發展的關鍵基礎。因
此相關的改革，或許還應補充新經濟模式的倡議。
目前坊間不乏在地經濟的相關討論，大體來說，思考的是如何建立根植於地方社群的生產
與交換系統，並以發展社會企業作為一種可能。只是關於社會企業的想像，相較於歐洲「
社會經濟」脈絡下的共同經營、民主參與傳統，台灣似乎更著重於「用可獲利的商業模式
解決社會問題」這個面向。可是只要不改變傳統工作場域、生產過程由少數人決定、分配
的決策模式，這樣的企業除了為自身增添慈善、公益的光環，其實與一般傳統企業並沒有
什麼根本差異，這也是近期一些對於社會企業的反思聲音所質疑的。而要期待傳統企業創
造地方共好，並全然避免企業追逐利潤所可能為地方帶來的壓榨員工、過勞、惡性歇業、
汙染、公害等問題，無疑是將社會美好起來的可能寄託在少數資本收益者的良心上，其實
也非常不可靠。
事實上，無論是實現基層民主或地方良性發展，終究還是必須以開放公眾參與、由創造成
果的工作者們集體討論決定的民主經濟模式，替代傳統資本掛帥的經濟運作邏輯，才是根
本之道，而真正的民主經濟模式，在我看來，是必須像Richard Wolff等人所倡議的將事
業單位的剩餘價值分配、運用的決策權完全交由單位內所有生產者集體掌握，並讓單位內
一切協助推動生產的非生產型勞動者以及單位所在的社區之代表也能共同民主參與。這樣
的想像與討論在台灣仍然非常少，更遑論有政團視為欲推動的方向，願意思考、主張運用
政策手段，譬如資金補助、信貸保障、優先向其採購、稅率減免等方式誘導傳統企業與創
業團隊朝此種民主經營模式轉型、發展。這也是台灣傳媒、主流輿論在推廣在地經濟、社
會企業或政府推動相關方案始終侷限在科技與行銷創新、獲利技術面向的「青創」與「新
創」的原因。
當然，現階段，無論是《地方自治與地方再生》所倡議的政制改革，或者前述的民主經濟
模式，縱然充滿理想性，且並非沒有可行性，但最大問題恐怕是對於公眾來說仍太過陌生
，甚至完全不在其視野之內，因此當前最重要的，應是積極傳播，並開啟相關的論辯，有
了這些前提才有後續推動的可能。
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