這是我在八卦版寫的文章，災害救助社會工作這議題相當冷門...
我有幸執行了八年多的災害救助工作，一同跟大家分享
也許有多點人會認識這專業領域...
※ [本文轉錄自 Gossiping 看板 #1NgpqUZD ]
作者: mounter (PTT真多好人阿) 看板: Gossiping
標題: Re: [新聞] 小林村滅村國賠案 二審仍判災民敗訴
時間: Wed Aug 10 22:41:29 2016
本肥宅莫拉克那時候在高縣府服務，在8/9號中午就被派到旗山去發便當跟瞭解災況了
莫拉克到現在一直從事進行災害救助跟災害整備的工作，幾次大型的災害都有實際參與..
部分鄉民可在高雄版看到我分享一些石化氣爆的經驗跟內容，應該算有資格回應這主題
先從氣候來看，高雄的年雨量大約是在2500mm上下，莫拉克那一年
七月的高雄還歡欣鼓舞的辦著世運，只是在同時，全台因久未下雨正研議著抗旱及限水..
98年8月8日的這場雨，3天之內在嘉義縣、台南縣、南投縣、台東縣及高雄縣交界的山區
降下約2000mm的雨，也就是說莫拉克這場雨在3天之內幾乎把年雨量一次下光
而這些山區下游的六龜、甲仙、旗山、美濃以及高屏溪沿線到出海口的每個鄉鎮
因為誇張的雨量流到下游，而造成高屏溪沿線以及屏東沿海的每個鄉鎮嚴重淹水
上面是提到莫拉克當時的氣候背景，底下來分享整個台灣現行災害救助體制的問題
整個台灣的災害防救體系本於「災害防救法」，裡面明訂了各級地方政府應執行什麼工作
大體上的分類以及執行脈絡是這樣子的：
1、中央災害防救業務主管機關及中央災害防救會報：
中央政府會先訂定中央災害防救會報跟災害業務主管機關，主要功能是確認業務分工
以及災害應變準則，例如消防署主管救援、衛生福利部主責緊急醫療救護及災害救助
、警政署負責災區秩序維護、內政部負責疏散撤離...等
2、直轄市、縣（市）災害防救業務會報
各直轄市及縣市層級的地方政府參考中央災害防救計畫之分工，訂定縣市版的
地區災害防救計畫，所以承中央之分工，各縣市的地區災害防救計畫，多數是
社會局負責災害救助、消防局負責救援、衛生局負責醫護、工務局負責建物及
道路搶修、民政局負責疏散撤離...等等
然後一樣因著各種不同的災況訂定實施準則及救助辦法...
3、鄉鎮市區災害防救業務會報
縣市之後就是鄉鎮層級，各鄉鎮市公所也必須參考縣市的災害防救計畫，訂定公所
版的地區災害防救計畫～
通常分工體制會從中央一路向下，所以多數由公所的經建課或工務課負責道路搶修
、社會課負責收容、民政課負責撤離、衛生所負責醫療救護，消防分隊負責救援...等
簡單的來講，目前台灣的災害防救體系就是由中央到地方，分層負責各項執行任務～
當時小林村位於甲仙鄉，甲仙鄉公所是自治團體，也就是地方政府...
所以依法必須要有自己的地區災害防救計畫跟災害應變體制
當時的高雄縣政府屬於甲仙鄉公所的上級機關，有督導的義務
但鄉公所跟縣政府都是民選自治團體，彼此是平行單位
所以縣政府雖然可以督導鄉公所的業務，但仍然沒有辦法取代鄉公所...
各項應變作為都還是要互相合作，而非縣長一聲令下鄉長就會照辦
講到這邊，鄉民對於莫拉克撤離的疑慮，大概可以從災害防救法第24條來看
法條：為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、
鄉 （鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤
離， 並作適當之安置
也就是說依據災害防救法的規定，無論是縣市政府還是鄉鎮市區公所有災害發生之虞時
都可以依法勸告或強制撤離民眾，也都必須有執行撤離安置作業的義務存在
所以依災害防救法的精神，第一線必須是公所層級執行撤離安置作業
然後縣市及直轄市政府必須要督導，且在必要時刻協助之...
簡單講，公所層級執行，縣市層級督導，災害較大時縣市及公所需互相調度資源及協助
套進災害應變事件，就是鄉鎮市區公所於災害期間必須先成立區級的災害應變中心
統籌進行區內的災害應變作業，然後縣市層級跟中央層級也分別成立應變中心
中央督導縣市、縣市督導地方，中央、縣市以及地方分別依權責執行任務
但縣市跟公所的的分工可以這麼簡單的解釋完畢嗎？
災害發生前除了救援及醫療救護以外，最主要執行的工作會是撤離跟安置
撤離大概可以分為下面幾類
1、預警性撤離：當氣象報告以及情資研判有可能形成災害時，就會執行這動作
在災害發生之前先將民眾撤離至安全地點，目前多數優先撤離保全人口
保全人口就是里內相對弱勢的民眾，例如獨居長輩、孕婦、身心障礙者、
慢性病患、使用呼吸器輔具的個案以及居住在危險潛勢區的民眾...等等
保全人口目前依法都由區公所及相關單位每年進行統計及列管，災時優
先撤離，平時也會定期督導查核，確認資訊正確...
以颱風而言，當陸上颱風警報發佈時，政府單位就會啟動預警性撤離
將這些列管的民眾優先撤離到安全的地方，或是要求這些民眾離鄉依親
以確保災害可以平安無虞
2、柔性撤離：當天候可能達到致災警戒時，地方政府評估有致災之虞，就必須勸告民眾
撤離災區民眾，由區公所跟村里里幹事一同執行
這時的對象就不再只有保全民眾了，而是警戒區域內的民眾需全數撤離...
3、強制撤離：當累積雨量、致災因素都已經達到災害警戒值時就會啟動強制撤離，
這時候執行單位已經沒有選擇了，必須運用公權力強制撤離民眾至安全地點
民眾如果不走，警察可以立即開單並強制帶走..
撤離對象會是某個區域的全數民眾，而不是保全對象...
而發生了撤離，必然要有能夠讓民眾安身立命的地方，於是撤離後就必須進行安置...
安置大概可以分為這兩大類
1、在地安置：運用在地的公有設施、宗教場所...等處所成立避難收容所，
讓民眾避難跟安置休息，由公所層級規劃跟運作
2、異地安置：縣市政府在參考災情預報之後，覺得有致災之虞，強制啟動撤鄉，
將某一個區域甚至是全鄉的民眾全數撤離到平地或安全的地方
例如高雄在101年的6月因為泰利颱風跟610梅雨的影響，強制撤離桃源區
的勤和、復興、拉芙蘭跟梅山4里的民眾到鳳山安置
簡單的說就是研判發生災害的機率很高，所以次強制民眾離鄉進行避難..
寧可錯殺，也不願意讓民眾暴露在危險之中...
簡單的來說，撤離跟安置的步驟就是參考氣象跟災害潛勢，在每一個階段執行不同的工作...
現在的縣市政府都是颱風警報發佈之後就會先啟動預警性撤離，先撤離相對弱勢的民眾
要求他們離開可能致災的區域，或是離鄉暫時安置...藉以降低致災的機率...
這些體制大概是在2009-2016這幾年間陸續建構及落實...
至少在高雄，執行的相當徹底...民眾配合度也相對的高...
每次災害期間的新聞中講的撤離人數跟安置人數，就是在講這東西...
回歸到主題，當年的莫拉克颱風，當時人在應變中心的我們
確實都有針對幾個山地地區下達撤離跟安置的指令..
我們幾個資深的社工當天還有跟小林村的朋友聯繫，瞭解山區的狀況，只是一夜過後...
莫拉克風災當時並沒有所謂的預警性撤離以及異地安置的機制...
當年的時空背景是921地震過後已經長達10年沒有發生過大規模的毀滅性災害...
當年的撤離安置指令就是將民眾撤離到避難收容所進行安置，沒有異地避難收容處所
也沒有離鄉安置的概念，離鄉安置一直到莫拉克風災過後才有比較具體的雛形跟操作模式
而前面也有提到，災害過程中，公所、縣市以及中央有各自的權責跟義務需進行
在地的災害應變工作由公所進行，縣市層級彙整各區公所內容並下達指令
中央則彙整縣市內容及下達指令...
小林村的地理環境，不知道鄉民有沒有認真研究過...
小林村位在台21線上，從旗山到甲仙到那瑪夏，最後會接到嘉義的茶山部落跟大埔
甲仙是個分界點，旗山到甲仙之間算是平地，路很平緩
甲仙到那瑪夏以及嘉義茶山部落這邊就開始爬山了，甲仙市區沿著台21線會先到達關山村
然後到小林村的1-8鄰（五里埔），然後在一個斜坡之後到小林村的9-13鄰（河床邊）
莫拉克造成小林村494人死亡的地方就是在小林的9-13鄰
我從甲仙市區開車到關山村，大概要15分鐘，再開到小林大概要再10分鐘
而莫拉克風災過後，從甲仙到那瑪夏的所有橋樑無一倖免，全數被沖毀
莫拉克風災時，當災害已經出現了，就小林里的地理位置而言..
在狂風暴雨之下要開車到甲仙市區，根本就是天方夜譚
在沒有或是無法事先起動預警性撤離的狀況之下，大概只能在地安置...
而從資料中顯示，當時村民可能都已經在小林國小以及小林活動中心安置了...
只是這場災害來的過於突然且無法預測，即便已經進到收容所，一樣神仙難救..
事後要去怪罪當時的鄉公所以及縣政府究竟有沒有執行撤離工作似乎也無濟於事...
因為以當時的撤離安置策略而言，撤離就是在地撤離至在地避難收容所
還沒有發展出所謂的預警性撤離、異地撤離以及異地安置...
這些年經歷過莫拉克風災、凡那比風災、八一氣爆等等災害救助的第一線執行經驗
我只能說人們真的很渺小，必須在每一個災害經驗中記取教訓跟學習經驗
莫拉克風災當時還沒有很明確的預警性撤離機制，也沒有所謂的異地安置～
這些年以來，我們因著莫拉克跟石化氣爆的經驗，逐步修正政府單位的災害應變職能
以高雄市來說，因為曾經發生村與村之間因為道路橋樑中斷，而導致各村斷糧的狀況
所以我們開始要求易成孤島地區每個里都必須要有一個物資儲放處所跟避難收容所
讓民眾可以在村里聚落之間，就能夠獲得基本且充足的救濟跟收容資源
現在我們要求山地易成孤島地區須常態儲備21天物資，平地也要有供應7天物資的能量
每一段時間就實際去抽查，確認物資跟收容設備是否已經足夠...
每當颱風警報發佈，市府立刻結合氣象團隊進行災情研判
先針對特殊弱勢災民以及居住在災害潛勢地區的民眾進行預警性撤離...
在災害還沒發生之時就開設避難收容所安置民眾，特殊弱勢個案則用異地安置確保安全
從區公所到市府相關局處所有人員都是繃緊神經，人家放颱風假我們在應變中心待命
這些都是從一次又一次的災害經驗中所學習跟改善的部分...
莫拉克颱風已經8年了，這事件對台灣這片土地來講是個不可抹滅的痛
在災害中喪失至親的民眾，他們心中的痛跟無奈我們能夠體會跟同理...
也能夠體會他們堅持提出國賠以及持續上述的立場，畢竟我們也只能同理跟祝福而已...
這些年的災害經驗，我總說世事難料，雖然災害中有些民眾無辜的犧牲
但他們也確實為後世帶來了許多警惕跟寶貴經驗，讓我們可以檢討不足及改善...
然後祈禱每個明天都不再有遺憾...