中國高鐵凸顯發展模式之爭 不能掩蓋集權體制弊病
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近來，原本飽受非議的中國高鐵利好頻傳。高鐵越來越被人們所接受—事實證明它的確提
供了更好的出行選擇、舒適的乘坐體驗；當初高鐵被批評的空座率高、注定要賠本，似乎
已不成問題，最繁忙的京滬線據報導已實現盈利；高鐵技術據官方稱已躋身世界最先進之
列，被總理李克強出訪期間頻頻推銷，而且已在土耳其高鐵建設上推廣，還與俄、英、泰
等多國簽署了合作協議；中國高鐵里程不僅已穩居世界第一，而且更為宏大的高鐵建設計
劃正在展開，最新報導是中國已計劃建設橫貫老撾、泰國和馬來西亞直到新加坡的東南亞
高鐵……
在中國高鐵種種強勢表現面前，不僅當初鋪天蓋地的批評悄然消退，而且局勢戲劇性地反
轉，似乎最終以反高派在“鐵的事實”面前完敗。挺高鐵者們面對反高鐵“公知”們，終
於出了一口惡氣，不無得意。著名的國家主義報紙《環球時報》不失時機地以社論嘲諷道
：之前“那些一哄而起批評高鐵”者們，“是多么膚淺可笑，多么民粹主義得徹頭徹尾”
；甚至將“挺中國高鐵”上升為“應是中國社會上愛國主義最基本的面貌之一”的地位。
高鐵之爭背后的中國發展模式之爭
事實上，中國高鐵之爭的背后，隱藏著對中國現行體制與發展模式的兩種截然不同的認知
和判斷：反高派大多基於西方主流自由市場理論對政府直接介入經濟、設定資源的高度警
惕與敏感，以及高鐵的天價成本和壓縮普通列車、嚴重的腐敗等代價，由此看到的是中國
現行體制和發展模式的缺點和風險。而多數挺高派則是基於中國模式下的經濟成就，及高
鐵對中國的社會經濟價值，看到的是中國現行體制和發展模式的優勢。
中國這種集權之下政府廣泛、深度干預乃至參與經濟的模式，顯然違背了多數人包括中國
多數學者所推崇的西方主流學說，和西方主要國家憲政民主加自由市場的基本制度模式，
被普遍認為阻礙經濟發展，是導致腐敗和貧富差距嚴重的根源，廣受詬病。然而，中國的
集權模式卻在中外觀察家們唱衰、甚至在“八九事件”后曾斷言很快就要倒臺的輿論中，
創造了令人驚訝的經濟奇跡，甚至被認為開創了新潮流—而相比之下，許多業已完成民主
化的國家或已宣布實行民主如印度、泰國、蘇東國家等，不僅經濟不如中國穩定、發展迅
速，甚至出現負增長，腐敗和財富分配不公也同樣存在，乃至更甚；許多新近民主轉型國
家，甚至出現嚴重的國內動盪。
而中國高鐵的高歌猛進，則顯然為中國的集權體制和政府主導型發展模式，再次提供了直
觀、有力的新論據，其中也蘊含著中國經濟奇跡的重要奧秘。
相比之下，同樣國土遼闊、經濟又更為發達的美國，盡管自2009年以來為開發速度更快的
客運列車，奧巴馬政府已經投入了近110億美元，但相關項目大多毫無進展，仍遠遠落后
於歐洲和中國。其原因除了美國既有運力已較為充足，人口分布較為分散（不像中國那樣
在中東部形成高密度人口走廊）等因素外，更因為美國修建高鐵所要面臨的體制環境與中
國大為不同。
在美國的聯邦體制下，聯邦政府的權力有限，而各州對高鐵態度不一。而且，像高鐵這樣
的重大項目，需要漫長的議會審議、環境評估、土地征收程式，並可能受到民眾的合法訴
訟挑戰或游行抗議—當年“金門大橋，在很多年里深陷數百起官司”。同時，美國的鐵路
建設資金並非主要來自於公共撥款，而是“私人投資、政府資助”；加州共和黨眾議員、
負責鐵路事務的眾議院運輸小組委員會主席杰夫·德納姆(jeff denham)則更表示，州政
府不應介入鐵路事務，“高鐵可能是個好主意；我只是覺得這件事應該讓私營領域來決定
”。高速鐵路本應是奧巴馬總統的標志性運輸項目。（關於美國高鐵建設的情況，主要參
見ron nixon, ＄11 billion later, high-speed rail is inching along，the
newyork times, august 11, 2014）
日本高鐵（新干線）得以建設，恰恰源於突破日本國內常規制度約束的“政治冒險”：時
任日本國有鐵道總裁十河信二為興建高鐵，不惜通過欺騙的方式通過國會審議，借得世界
銀行的貸款，將生米變成半熟飯，逼得日本政府為避免停工帶來的國家主權信用等問題，
而被迫動用額外預算完成余下的工程—當然，十河信二最後也承擔了被迫辭職的政治后果
（加藤嘉一：《日本人眼中的劉志軍》，《人物畫報》2011年第6期）。而這恐怕也是日
本固有的“下克上”傳統的又一典型體現。
中國高鐵發展背后的體制力量巨大
相比之下，美日等國在修建高鐵制度障礙，在中國卻幾乎並不存在。時任鐵道部長劉志軍
只在《中長期鐵路網規劃》里寫入“時速200公里以上的客運專線”，就輕而易舉繞開所
有關於高鐵的爭議，並於2004年通過國務院審批，上升為成為國家鐵路發展規劃；2008年
中國為應對國際金融危機而實施的4萬億救市計劃加上天量信貸，則使高鐵建設獲得了充
足的資金（見周其仁：《政府主導投資的經濟性質》，《經濟觀察報》2010年4月4日）。
此外，中國不僅本身就是高度集權體制，而且中國的環評、征地制度要粗略許多；同時，
土地公有制本身就意味著政府對土地高度的壟斷性控制，意味著政府占用土地更為便利，
像高鐵這樣的公共工程用地，更完全不需要和每個具體的土地產權人進行談判。總之，在
中國，通過環評和征地都容易、簡單許多。再者，民眾也缺乏挑戰政府決策的合法途徑。
這些無疑也都是中國高鐵迅速發展的重要體制環境。除了高鐵之外，中國高速公路等基礎
設施的迅速發展，也有著相似的原因。
這些投資巨大的基礎設施建設，不僅本身就意味巨量的gdp，並且對於經濟發展也起到極
大的支撐和拉動作用—即使自由市場理論的代表人物亞當·斯密也強調，“一國商業的發
達，全賴有良好的道路、橋梁、運河、港灣等等公共工程”；而相比之下，印度經濟發展
的一大制約瓶頸正是道路基礎實施的嚴重落后。此外，中國高鐵迅速從落后到迎頭趕超的
過程，也說明靠政府的大力介入，的確能使原本處於劣勢的產業可以在短期內轉弱為強，
形成比較優勢—中國的銀行、石油、電信等並不像高鐵這樣，是具有一定自然壟斷性質領
域的國企，它們則主要是靠政府賦予的高度壟斷特權，並也形成了國際比較優勢，而這也
正是這些廣遭批評的壟斷國企，卻一直豁免於反壟斷之外的重要現實理由。
中國高鐵的發展，充分地展現了集權體制下的政府主導型發展模式的優勢。要言之，這種
模式的優勢主要在於：中央集權，權力不受法律和民意的硬性約束，有更大的靈活性，可
在短期內動員和集中大量資源，而且政府本身就對土地等基礎性資源有著高度的控制；可
以在更大的范圍內，以政府強制力降低交易成本，以政府決策取代市場決策。而且，相比
於驟然的民主化可能帶來政治動盪的現實風險（如烏克蘭、埃及等國），集權體制至少可
在一定時期內維持較為穩固的權威和穩定的秩序—而秩序對於經濟發展更是基礎性的，而
且開明的集權統治者也會盡力促進經濟發展，並也可能或多或少地整頓吏治、保障民眾的
權利。這也是為何集權可能會更適應非常態社會，尤其是緊急狀態。
而在一定程度上，包括中國在內的后發轉型國家其實可以看做是或類似於非常狀態。這其
實正是集權體制得以存在和維持的現實的時代基礎。而且，中國作為超大型國家為維系統
一而容易滑向集權的慣性，以及中國深厚的集權傳統，都決定了中國集權體制有其存在的
客觀必然性，而無論人們喜歡與否。
可以說，這種集權發展模式再配合以市場有效性的發揮，共同構成中國經濟奇跡的主要原
因，這也是中國模式的基本內容。更廣而言之，可能除了美國之外，絕大部分國家的經濟
發展都經歷了一個集權（威權）加市場模式的階段。
然而，高鐵的強勢表現雖是事實，但挺高派也不應過度亢奮。中國高鐵的快速發展，只是
恰恰充分展現了中國模式的優勢而已。由此也可見，卡爾·魏特夫有關治水與東方專制主
義內在關聯的著名論斷，雖備受爭議但也不乏啟示，即：集權體制可能更適於建設大型工
程。
高鐵的成功並不能掩蓋集權體制的弊病
像高鐵這樣的需要天量投入，需要占用大量線路特定的土地，需要協調復雜關係的超級工
程，恰恰契合了集權體制的自身優勢。但高鐵的成本和代價並不會隨著它的強勢表現而完
全消失：
例如，政府尤其是集權政府直接投資經營過程中，往往很難像私人那樣在成本收益上精打
細算，也更容易滋生腐敗，都進一步加大了本就高昂的高鐵成本。天價投入及其帶來的巨
大財務壓力和風險仍然存在，而除了京滬線等少數熱門線路外，其他相對冷門的線路不僅
難言盈利，甚至難以償還本金。而且，高鐵發展的成本很大程度上是全民補貼的結果。因
為政府的天量的投入其實是以大量超發貨幣為代價的；雖然中國的鐵路客運都有公共補貼
的成分，但為發展高鐵而壓縮普通列車，其實是壓縮對低收入階層的補貼—當然，在整體
意義上高鐵升級換代的必要性與社會經濟價值，值得肯定；而且中國的工資水平在大幅提
高，而高鐵票價並未多少變化，這使得更多人的能夠坐得起高鐵。
同樣，中國高鐵迅速發展的體制環境也不能因為其在高鐵上的表現，而忽略其內在的弊病
：高度的集權體制當然使決策更為便捷，但也容易導致決策失誤；再者，恰恰是由於集權
體制機構龐大、權力廣泛、並缺乏法律的約束，缺乏民意的參與和民意的直接壓力，反而
存在著嚴重的臃腫渙散，容易導致大眾的抵觸，因而長期來看未必總是高效，而且要付出
高昂的維穩成本，尤其是在民眾的憲政、民主和權利觀念越來越強烈的情況下。而政府對
土地的高度壟斷性控制、征地和環評更為容易，也同時誘發極為嚴重的社會經濟問題，例
如土地資源的嚴重錯誤設定，嚴重的腐敗，環境保護不力，群體抗爭事件頻發等等。
也同樣是在這種集權體制下，官員的個人才干可能會有更大的施展空間，所以劉志軍這種
雄心勃勃、大刀闊斧式的強吏更容易涌現出來，但其缺點也顯而易見，即監督制約不力可
能造成濫權、腐敗等嚴重的后果；民主憲政體制監督制約嚴密，可能會束縛官員的發揮，
但卻有助於有效地遏制官員犯錯。這正是俗語所謂的“甘蔗沒有兩頭甜”，這實際上是一
個兩害相權取其輕的問題。
林毅夫教授所提倡的“有為政府”思維，並強調經濟績效作為衡量政府治理成功與否的判
斷標準，對中國經濟成功富有解釋力，或許也適應於中國特定的后發轉型時代，盡管這兩
點明顯超越了“有限政府”，以及個人權利保障（主要是旨在免受政府侵害的消極權利，
如人身、財產和言論自由權等）乃政府的唯一和根本目的這兩項憲政主義核心原則。
然而，這種“有為政府”思維其實是建立在政府及其領導人的開明並總能做出正確判斷的
基礎之上；而強調政府治理實效的思維推向極致，就是亞歷山大·泊普所言的“讓傻瓜去
爭論政府的形式吧—管理得最好的就是最好的”！上述思維在中國其實仍普遍和牢固，我
國推行改革乃至整個公共治理最根本的出發點也正是治理的實效（即政治合法性或曰政權
穩定）。
顯然，上述思維具有明顯的機會主義色彩，其成本和風險也不言而喻。因此，如果不通過
制度改革來確保政府權力來源及其行為的正當性，那么不僅經濟發展未必能得以保障，而
且也容易導致為實現政治效用而漠視個人權利、甚至為了經濟發展而不惜以犧牲個人權利
。這也正是中國在經濟迅速發展的同時又問題重重並聚訟紛紜的根本原因。重申這一點對
我國至為根本和迫切，尤應是在中國經濟已大有發展的情況下。
中國這個時代，很難一言蔽之。借用狄更斯《雙城記》話來講，“這是一個最好的時代，
這是一個最壞的時代”。因此，既不能因為厭惡這個體制模式而忽略其取得成就及其經驗
，也同樣不能因為中國模式的成就而淡化其自身的弊病。同時，中國的現狀和問題既具有
普遍性，同時又具有其特定性，而無法簡單地直接套用任何現成的理論。
由此言之，胡錫進所宣揚的“複雜中國”之說，本身極有道理—只不過其價值觀和對具體
問題的判斷有所偏差。如果只是將已有的理論作為教條和不證自明的前提，而不能對中國
復雜的現實進行客觀、細致的解讀，那麼就很難提出有切實可行的針對性方案，並容易流
於空喊大詞的空談。而中國高鐵為準確解讀中國，提供了一個極富代表性的典型樣本。因
此，有關高鐵及其所蘊含的中國發展模式之爭，仍有必要繼續深入下去。