簡評拜登政府的對華外交團隊與政策
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溫哥華的魚
今年1月15日，勞拉·羅森博格被拜登提名出任美國國家安全委員會中國高級主任（
Senior director for China），這是拜登政府系列外交人事任命中與中國關係最直接最
密切的一個職位。很多媒體都對此進行瞭解讀，認為這是白宮國安會新成立的關鍵職務，
具有很大的權限，羅森博格本人的經歷和風格將對美國對華外交政策產生重要影響 - 但
這很可能是過度解讀了。
中國高級主任在白宮行政機構中的地位
美國政體採用總統制，作為國家元首的總統兼任政府首腦，直接領導政府的行政工作。白
宮官方網站和美國國會文件顯示了美國總統行政體系的組織結構，橘黃色的是和對華外交
政策有關的部門：
https://i.guancha.cn/bbs/2021/02/02/20210202174357851
在總統和副總統之下是兩個並行的機構，內閣和總統行政辦公室。內閣由副總統、15位部
長和7位內閣級行政官員組成，代表所有聯邦層面的行政部門，輔助總統行使行政權。內
閣本身並不是一個實權機構，沒有憲法上的獨立地位，只是各部委領導的集合。內閣中負
責外交事務的部門是美國國務院，相當於其它國家的外交部，由國務卿領導。
https://i.guancha.cn/bbs/2021/02/02/20210202174357607
在國務院內部，具體的地區業務由政治事務副國務卿（Under Secretary - 副部級）負責
，其下分為7個地區事務局，每一個局由一位助理國務卿（Assistant Secretary - 相當
於國內的司局級）領導。事務局內再細分為多個國家處和功能處，對華外交事務就是東亞
和太平洋事務局之下的中蒙事務處管理，負責人的職務是主任（Director - 相當於國內
的處級）。
內閣之外還設有總統行政辦公室，它是直接向總統負責的各級助理機關和總統貼身幕僚的
集合，由總統助理兼白宮辦公廳主任統領，可以看作是總統個人的輔助決策機構。總統行
政辦公室下屬部門在不同的總統任期內時有調整，目前白宮網站公佈的機構包括5個委員
會、5個辦公室和白宮辦公廳，辦公地點位於白宮西側的艾森豪威爾行政辦公大樓。
國家安全委員會是其中份量最重的一個委員會，協助總統處理軍事、外交及安全事務並制
定相關政策，由總統親自擔任委員會主席。
國安會分為4個層級，
(1)最高級會議由總統、副總統親自出席，決定外交和安全政策，為重大外交、軍事行動
拍板。
(2)主管委員會是內閣級的議事機構，由國家安全顧問（也稱為國家安全事務助理）召集
並主持，出席人員為相關部級單位的部長、參聯會主席和國家情報總監，在總統、副總統
不出席時負責審查、協調和監督國家安全政策及執行情況，向最高級會議提供諮詢和建議
。國家安全顧問基本上是總統每天早上走進橢圓形辦公室見到的第一個人。
(3)副主管委員會是副部長級的議事機構，由常務副部長級官員組成，負責聯繫各自部門
的部長，協調、監督跨部門的國家安全操作流程，對危機管理提出對策建議，成為國家安
全委員會內部上傳下達的關鍵部門。
(4)最底層是由副主管委員會設立並監督的若干個政策協調委員會，分為區域性和功能性
兩大類，其下再設立若干工作小組或者相關機構。它們負責起草、諮詢、監督各自領域相
關的國家安全政策，但本身不具備實權，只起到日常的文書、顧問、協調功能，提出的意
見只有在總統採納後才能成為具有法律效力的政策。
這些委員會數量眾多，在不同時期根據國際形勢的變化經常會調整，機構並不固定。2001
年區域性的政策協調委員會共有6個：歐洲/歐亞、西半球、東亞、南亞、近東/北非、非
洲；2008年因為中東等地區的局勢變化，調整為11個：歐洲/歐亞、西半球、墨西哥/中美
洲、東亞、南亞與中亞、伊朗、敘利亞/黎巴嫩、非洲、俄羅斯、伊拉克、阿富汗。功能
性的政策協調委員會數量更多，從11個到近20個不等，涵蓋太空、軍控、跨國外交、防疫
、反恐、網絡安全等非常寬泛的議題。
媒體上提到印-太政策協調委員會是拜登政府新設立的，這實際上是區域性委員會內部的
常規調整，將過去的東亞和南亞兩個委員會合二為一，和美軍太平洋司令部更名為印-太
司令部類似，換一個名稱強調一下印度洋和印度的重要性，實質上並沒有太大的變化。印
-太委員會只是20多個政策協調委員會中的一個，其下的中國組在整個總統行政辦公室大
系統裡只是最低一級的辦事機構，並沒有因為沾上中國兩個字就具有特殊地位。
這次羅森博格被任命為高級主任，也被解讀為新設的職位。其實過去東亞委員會內就有中
國組，並不是新設的，只是組長職銜是主任。羅森博格晉陞中國高級主任有少許重視中國
的含義，但更主要還是因為她作為民主黨外交政策界的三朝元老個人資歷達到了高級主任
的級別，並不意味著中國組的地位有所升格，仍然是一個處級單位。
實際上因為印-太委員會合併了過去的東亞和南亞兩個區域，包含的國家更多，內部小組
也更多（具體分組情況目前沒有對外透露），中國組在該委員會內的重要性很可能還被"
稀釋"了。
羅森博格擁有豐富的政界、智庫履歷，對中國和朝鮮問題有廣泛深入的研究，也在很多專
業報告、期刊中發表過看法，代表了民主黨建制派非常典型的外交思維和政治理念，但是
說她的個人言行會影響到今後的美國對華政策還是過於誇張了。因為她的層級相當低，甚
至沒有列席國安會副主管委員會以上各級會議的資格，更不用說直接對總統產生影響了。
拜登政府外交團隊特點
真正對中美外交政策起決定性作用的還是羅森博格的多位上級領導。和川普時期政府官員
任人唯親、亂點鴛鴦譜相比，拜登政府老中青三代結合的外交團隊顯得非常專業而老練。
羅森博格的直接上司是印-太政策協調委員會高級協調員庫爾特·坎貝爾，現年64歲，牛
津大學國際關係博士，馬歇爾獎學金獲得者，曾作為海軍軍官任職參謀長聯席會議和海軍
作戰部特種情報單位，是哈佛大學科學與國際事務中心副主任，肯尼迪政府學院副教授，
後出任國家安全委員會主任，歐巴馬時期成為負責東亞和太平洋事務的助理國務卿，是"
重返亞洲"戰略的設計者。他被美國媒體私下裡稱為"亞洲沙皇"，這次在拜登政府中重新
擔任印-太政策高級協調員不但是重任舊職而且是明顯的低職高配了。
坎貝爾的上級是美國歷史上最年前的國家安全顧問之 一 傑克·沙利文，今年僅45歲，牛
津大學哲學碩士和耶魯大學法學博士，畢業後擔任過最高法院大法官和參議員的助手，
2008年參與了希拉里和歐巴馬的競選活動，為他們準備演講辯論材料。希拉里出任歐巴馬
政府的國務卿後，沙利文作為她的副幕僚長兼政治規劃主任陪同她出訪了112個國家和地
區。之後他擔任歐巴馬總統副助理和副總統拜登的國家安全顧問，主導了美國對利比亞、
敘利亞和緬甸的外交政策，並且在2013年參與了對伊朗的核問題秘密談判，為伊核日內瓦
協議鋪平了道路。2014年沙利文離開政府返回耶魯法學院任教。2016年希拉里競選總統時
他擔任首席外交政策顧問，敗選後在新罕布希爾大學教書。
在沙利文之上才是美國外交的最高領導 - 國務卿安東尼·布林肯。今年59歲的布林肯是
猶太人，出身外交世家，父親是前駐匈牙利大使，叔叔是前駐比利時大使，他本科畢業於
哈佛大學，獲得哥倫比亞大學法學博士學位。畢業後在美國外交系統工作長達20年，克林
頓政府時期他在國安會擔任了7年總統特別助理以及戰略規劃高級主任、歐洲/加拿大事務
高級主任。2002-2008年間擔任參議院外交委員會幕僚長，此時的外交委員會主席正是時
任參議員的拜登。在推動對伊拉克動武的國會投票中，布林肯發揮了很大作用，並宣稱這
是"顯示強硬外交的一投"。
歐巴馬時期他擔任總統副助理和副總統國家安全顧問，幫助制定了美國對阿富汗、巴基斯
坦和伊朗核問題的外交政策（上面那張擊斃本·拉登時白宮戰情室的照片，布林肯也在場
，最後一排右4身穿藍色襯衫只露了一個頭的就是，如今他可以坐在希拉里的位置上了）
。2014年布林肯獲歐巴馬提名出任常務副國務卿，主導制定了對敘利亞和克里米亞爭端的
政策。他支撐對敘利亞叛軍提供武器和沙特領導的對也門干涉行動。他也是羅森博格的老
上級，在擔任副國務卿時羅森博格是他的幕僚長。
離開政壇後他和幾位前同事成立了戰略顧問公司WestExec，連拜登政府新任國家情報總監
艾薇兒·海恩斯都曾是這家公司的僱員，客戶包括黑石、美國銀行、Facebook、Uber、麥
肯錫諮詢、軟銀、波音等軍工、投資、科技領域的巨頭。此外他還和現任國防部長勞埃德
·奧斯汀一起擔任過鬆島投資的合夥人，在政商兩界非常活躍。2020年拜登宣佈參選總統
後，布林肯成為他的外交政策顧問，11月22日被拜登提名為國務卿，2021年1月26日通過
參議院投票正式確認。
從以上幾人的履歷可以看出拜登的外交團隊全部啟用過去2屆民主黨政府的舊人，均有非
常強的學術和業務背景，和拜登本人關係極為密切，相互之間也共事多年，可以在新政府
上台後迅速進入角色，改變川普時期彭佩奧領導下混亂而瘋狂的外交局面。
在美國總統之下的外交團隊實際上有兩條線，國務院系統和國家安全委員會系統，各自都
有龐大的機構和對華業務部門，國務院的中蒙事務處主要處理外交實務，國安會的中國組
注重政策制定和部門間協調（包括國務院）。哪一條線會主導外交政策的制定和執行往往
取決於各自領導的能力、總統對其的偏愛以及國會各方勢力的制衡。比如尼克松-福特時
期的基辛格、卡特時期的布熱津斯基就是國家安全委員會更強勢；小布希時期的康多莉扎
·賴斯和歐巴馬時期的希拉里則是國務院為絕對核心。
到了拜登時代，布林肯無論是資歷、人脈還是和拜登的私人關係無疑都比沙利文更具優勢
，可以預計國務院系統在對美國外交關係上的把控會比國家安全委員會更加吃重。
拜登政府外交政策展望
鑑於美國大選展現出的嚴重社會割裂以及疫情和經濟上的沉重壓力，拜登及他的過渡團隊
多次表示新政府的工作重心在於美國國內，雖然拜登就職首日就火速簽署了包括重返《巴
黎協議》和世界衛生組織在內的17項行政命令，但是外交領域並不是他眼下的施政重點，
中美關係也不是目前需要優先解決的問題。
目前布林肯的國務卿職務剛剛得到批准，外交系統一些關鍵職位上仍是代理或者留任的官
員，短期內美國仍然會維持川普政府的對華政策，因為"中國對美國構成重大挑戰"已經成
為美國兩黨和朝野的共識。任命大批熟悉亞太和中國的官員，比如華裔的美國貿易代表凱
瑟琳·戴，可以看作是穩定國內局勢後推行新外交攻勢的人事和政策準備。從這些職業官
僚最近的公開發言中可以窺探到一些外交政策走向。
坎貝爾於去年12月9日參加了台灣遠景基金會在台北主辦的台美日三邊印太安全對話視頻
會議，在會上他表示："希望大陸和台灣多對話以緩和兩岸關係，但這已經不是美國的能
力範圍之內，球在北京那方……"
2019年坎貝爾和沙利文聯合撰寫了一篇文章《沒有災難的競爭：美國如何挑戰中國又與之
共存》，他們認為川普政府在2017年國家安全政策中把中國列為"戰略競爭者"是正確的，
但是美國在競爭中必須保持警惕和謙遜，美國政策的目標應該是弄清楚如何與中國共存，
而不是如何改變它。
布林肯在最近的採訪中也提到他同意川普對華強硬的基本概念，但是對很多領域內的具體
執行手段不敢苟同。他認為今天世界上的各種挑戰對國家安全帶來全新的認識，必須協調
國內和外交政策，將傳統的國家安全、經濟安全、衛生安全和環境安全作為一個整體對待
。
拜登本人也是外交老兵了，在國會和歐巴馬時期一直負責領導外交事務，和中國打過很多
交道，包括和中國領導人建立私人關係。他在勝選演說和就職演說中兩次提到美國領導世
界的方式是"以我們的榜樣為力量，而非以我們的力量為榜樣"，可以把它解讀為美國需要
輸出的是以民主價值觀為核心的軟實力，而不是川普式的極限施壓，這種殺敵五百自損一
千的打法完全無法持續。
1月25日，白宮新聞秘書珍·普薩基在白宮新聞簡報會上闡述了拜登的對華態度：過去幾
年中迅速成長的中國在很多方面挑戰美國的安全、繁榮和價值觀，美國需要採取新的措施
，但他希望以戰略性的"耐心"來處理中美關係，未來幾週白宮將和國會兩黨以及國際盟友
就這個問題進行廣泛接觸，並重新審視川普政府的強硬對華政策。
拜登的核心外交智囊 - 前哈佛大學肯尼迪政府學院院長、克林頓時期的政策與規劃助理
國防部長格雷厄姆·艾利遜總結了拜登對華外交新政的五個R，即回歸正常（Return to
normal）、逆轉錯誤（Reversal）、重新檢視（Review）、現實主義（Realism）、負起
責任（Responsible）。可以預見拜登政府上任後將逐步調整與中國的關係，更加理性，
更加務實，更加可預測。
中國如何應對拜登外交新政策
美國朝野上下始終存在著相當強列的反華情緒，這是雙方在政體、制度、價值觀等方面的
差異以及科技、經濟、工業等很多領域的競爭造成的，不可避免。在這樣的前提下如何緩
和並發展中美關係，對中美的政治家和外交團隊都是重大的考驗，我方可以關注以下幾點
：
1、保持定力、增強實力，不受外部勢力的各種干擾，按照自己的既定計畫發展國防、經
濟、外貿、外交、科技等各方面的實力。中美較量最終比拚的是綜合國力，國際貨幣基金
組織預計2020年中國經濟將增長1.9%，而美國經濟將萎縮4.3%，歐元區收縮8.3%，中國有
望成為全球唯一實現增長的主要經濟體。中國的國力穩步提高，中美差距不斷縮小就是最
好的談判籌碼，中美兩國間深層次的經濟關係將迫使美國尋求雙方共存的方式。
2、合縱連橫、擴大圈子，和川普政府不斷退群廢約相比，中國外交在過去幾年內主動出
擊，推進"一路一帶"，與亞太14國簽署RCEP區域全面經濟夥伴關係協定，和歐盟達成中歐
投資協議，中俄合作也發展到歷史最高水平。美國的盟友對與中國經濟脫鉤不感興趣，美
國加速和中國脫鉤反而造成了自己的日漸孤立，拉近了中歐的距離。
3、多層對話、重建互信，雖然中美存在很多分歧，但是雙方在很多層面還是具有攜手合
作的巨大空間，比如新冠防疫、氣候變化、金融政策、國際貿易等等。最近中國與歐盟簽
署《中歐全面投資協定》後拜登政府的外交和經濟專家認為這是一個非常積極的舉措，表
明中國可以通過談判在結構性問題上自願做出改變，同樣中美之間也可以延續這種積極做
法。
在拜登政府重新加入各個國際組織機構後，中美可以在多邊主義的框架下協調各自的立場
和政策，本著求同存異、相互尊重的精神令雙方關係重回正軌。