標題: 【新冠肺炎】疫情引爆歐盟另一解體危機
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撰文：葉德豪 最後更新日期：2020-03-23 20:00
從意大利、西班牙，到法國、德國，歐盟國家隨着新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，新冠肺
炎）擴散而陸續落實寬緊程度不一的封鎖政策，希望民眾能各自隔離，壓平疫情傳播曲線
。以往人潮洶湧的羅馬「西班牙階梯」、巴黎鐵塔等標誌性地點在藍天之下空無一人，然
而在歐洲多國的邊境卻出現了長達二十公里以上的車龍。各國不顧《神根公約》而封關自
保，這種「大難臨頭各自飛」的現實讓人再次質疑「歐盟夢」是否已然破滅。
截至上周六（3月21日），歐盟國家無論在確診數字還是死亡人數上，早已超越中國最新
公布的總數。當中，意大利已有超過5.3萬人確診，近5千人死亡，西班牙與德國確診人數
超過2.2萬，而法國確診人數則接近1.5萬。
更讓人擔心的是，歐盟國家的封鎖政策似乎尚未能壓止疫情的擴散。意大利總理孔特（
Giuseppe Conte）已表明將延長原訂在本周三（25日）結束的商店關門命令，亦有地方首
長進一步自行收緊區內封鎖政策。曾指法國「已在戰爭之中」的總統馬克龍（Emmanuel
Macron）則派出10萬名警方人員在全國實施非必要出行的禁令。德國總理默克爾（Angela
Merkel）也首次在新年賀詞以外發表電視全國講話，要求德國民眾在「二戰以來最大挑戰
」的威脅下暫且放下自由，嚮應政府呼籲盡量留在家中，並聲言將考慮封鎖全國。
領導斷層 自亂陣腳
由於醫療事務一直不屬歐盟建制的管轄範圍，因此各國抗疫也先以自身利益出發。然而，
新冠肺炎對跨國人流物流、醫療衞生資源的供給、全歐洲的財政、貨幣政策都有嚴重影響
。欠缺統籌的既有制度，在疫情之中，就再次引起歐盟國家各自為政、互相指摘的另一波
存亡威脅。
在2月底意大利北部疫情進入嚴峻階段之時，各國尚不敢犯上破壞《神根公約》自由通行
的大不韙而對意大利封關。奧地利曾因一列跨境火車上疑有受感染者而一度阻止入境，當
時便成為大新聞。不過，自奧地利在3月11日「打響第一槍」宣布封鎖與意大利的陸路邊
境後，如今《神根公約》國之間的封關已成普遍現象，南至葡萄牙、西班牙，中至德國、
波蘭，北至挪威，東至愛沙尼亞、立陶宛都落實了不同程度的即時封關。
如果歐洲各國配合區內封關，用以減少跨國人流接觸感染的話，封關本身並非問題。問題
在於，各國的封關卻似乎是單方面的決定，導致邊境亂象頻生。例如，匈牙利封鎖與奧地
利的陸路邊境，雙方卻沒有合作應對，導致上周初起車龍從邊境向奧地利延伸超過30公里
，連後者的國內交通也受阻；另一方面，慣常使用奧匈邊境交通的東歐國民也故意在邊境
停車抗議封關，讓交通阻塞更為嚴峻。有在邊境待上一整夜而絲毫未動的貨車司機就指貨
運時間至少是平日的兩倍。同類情況也發生在德國與波蘭、波蘭與立陶宛等邊境上。目前
，各國超市的必需品正面臨民眾囤積搶購壓力，加上醫療用品嚴重不足，如此沒有協調的
封關措施，更可能引發新一輪恐慌。
以往合作領導歐盟整體行動的德法兩國，如今也因各自的國內政治形勢變成一盤散沙。明
年即將退出政壇的默克爾，只顧保住現有大聯盟政府，以及其基督教民主聯盟（CDU）的
右翼支持，單方面落實禁止醫療用品出口的命令，無視歐盟單一市場商品自由流通的基本
原則；而且她雖然在國內果斷放棄「黑色零字」的財政平衡原則，以無上限的貸款去救助
國內企業，卻未有在歐盟層面改變其一毛不拔的觀感，加深了歐盟各國對德國既有的不滿
。
而向來高舉歐盟整合的馬克龍，一方面封鎖全國，另一方面又堅持首輪地方選舉如期舉行
，備受批評，最終只得突然暫停次輪選舉，甚至中止其退休金改革，暫時亦是無力外顧。
在此等領導斷層的背景下，意大利曾透過「歐盟民事保障機制」（EU Civil Protection
Mechanism）向他國求援，卻沒有得到任何歐盟國家的回應，反而是遠在天邊的中國與意
大利達成醫療物資供給協議。意大利外長迪馬約（Luigi Di Maio）在收到中國物資抵埗
時盛讚中國支援，雖然被部份意大利輿論斥為「中國部長」，可是他的言論更有可能是對
其他歐盟國家的曲線批判。
在各界批評歐盟團結欠奉之際，作為歐盟新領導層之一、去年底才上任的法籍歐洲央行行
長拉加德（Christine Lagarde）竟然宣稱「拉近各國國債債息並非歐洲央行的任務」，
導致作為意大利經濟走向指標的意大利與德國十年國債息差大漲。連慣常不沾手政治的意
大利總統馬塔雷拉（Sergio Mattarella）也發表聲明痛斥拉加德「幫倒忙」。據一項3月
12至13日進行的民調，88%的意大利受訪者認為「歐盟沒有幫助我們」，而認同「歐盟成
員國身份對意大利不利」的民意比例則急升20個百分點至67%。
見步行步 未改結構性矛盾
眼見歐盟繼歐債危機與英國脫歐之後似乎又再陷進崩解局面，歐盟建制才趕忙回應。歐盟
委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）上周日（3月15日）宣布，以歐盟為整體
禁止任何未經區內國家同意的醫療物資出口到歐盟之外，希望各國取消自身對其他歐盟國
家的出口限制，以維持完整單一市場，獲得德法兩國響應。同時，在馮德萊恩主導下，《
神根公約》國領袖於上周二（3月17日）同意封鎖全區邊境，希望減少區內國家互相封關
的誘因。不過，上周多國邊境仍然是大排車龍，此法效益成疑。
另一方面，自知失言的拉加德也於上周三（18日）加大量化寬鬆政策，在歐州央行原有
1,200億歐元額外買債金額之上，再多加7,500億歐元，並擴大可購入債卷的種類，甚至考
慮暫停其不能擁有一國國債三分之一以上的規限，讓歐洲央行的資產負債表在本年內可能
增加1.1萬億歐元。同時，拉加德表明「我們對歐元的支持沒有上限」，聲言歐洲央行會
「用盡其權限中的一切必需辦法」去支援歐元區的公民，也許是有意讓人記起意大利籍前
歐洲央行行長德拉吉（Mario Draghi）2012年出口術挽救歐元區的那一句「不惜任何代價
」（whatever it takes）。
同時，歐盟也決定給予各國預算「最高靈活性」以對抗疫情，使得已宣布將會動用250億
歐元救亡的意大利不用擔心赤字超標。同時，歐盟委員會亦同意運用其總值370億歐元的
地區性計劃經費來緩減各國的疫情影響。而為了加強各國的財政政策空間，孔特在上周四
也公開要求歐盟動用目前尚餘4,100億歐元未用貸款能力的歐洲穩定機制（European
Stability Mechanism）向受疫情影響各國政府提供信用額度。
對於上述種種不同形式的「放水」政策，其成事與否的最大阻力仍然是來自以德國為首的
財主國。自歐債危機以來，歐盟的最大矛盾一直是受助國與財主國之間的爭執。意大利、
希臘等國一直傾向認為德國只樂見其他國家借上高額債務以進口德國商品，而德國自身卻
是一毛不拔，最終引發危機；而德國、荷蘭等財主國則認為這全是這些國家人民不努力工
作、消費遠高於產出的結果。歐債危機後，德國堅持這些國家實行緊縮政策以換取歐盟援
助，更普遍被認為是歐洲各國自金融海嘯之後遲遲未能回復經濟成長的主因。
在此次疫症蔓延歐洲之前，兩個陣營的最大爭議就是未來七年的歐盟預算，到底是要佔生
產總值的1.1%，還是1%，以補足英國脫歐後的預算空缺。如今，同樣的爭議卻發生在歐盟
整體要如何緩減各國受疫情打擊的問題上。
不少論者批評，無論是在歐債危機之後、難民危機之後，還是英國脫歐危機之後，歐盟只
是以一時之策將迫在眉睫的困難壓下去，卻沒有在歐元區整合、分擔風險、統一難民與邊
境政策、平息極右民意等議題上作出過任何結構性的變革。因此，每一次同類的問題來臨
，同樣的爭端就會再度爆發，而歐盟各國也會一如以往的「見步行步」務求將危機壓下去
了事。眼見今天歐盟面對新冠肺炎時的方寸大亂，我們不禁要問：這是哲學家尼釆想像中
的歷史輪迴，還是壓垮駱駝的最後一根稻草？
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見死不救義大利？歐盟「救命極限」與聯合防疫的挽回轉機
https://global.udn.com/global_vision/story/8663/4436630
文／尹子軒（The Glocal副總編輯）
由於疫情資訊通報的遲緩，歐盟、乃至於各大成員國的防疫反應都慢了半拍，以致於當前
以義大利為首的歐洲疫情如此嚴重。但整體來説，布魯塞爾近日結合貨幣與財政政策，還
有對外封關、禁止醫療物資出口到單一市場外...等，一連串的抗疫政策加上成員國各自
的應變措施，歐盟與歐洲對付肆虐的武漢肺炎，可算得上是盡責了。
雖說亡羊補牢，爲時未晚，但仍無可否認的是，歐盟在個別政策上終究缺乏授權——比如
：在國民資源分配的公共醫療政策領域，因為事涉敏感，缺乏指揮成員國的權力——因此
無法迅速有效地指揮成員國，或調度中央資源即時做出跨國反應，這也是不爭的事實。
3月10日，義大利駐布魯塞爾大使就在《Politico》發表文章，先是控訴：儘管布魯塞爾
已經啟動跨國救災的「歐盟公民保護機制」（EU Civil Protection Mechanism），但其
他成員國卻沒有在義大利向歐盟求助時，提供醫療防護裝備馳援。
大使又提及「（當時）只有中國物資援助義大利」，最後隱晦地說道，「布魯塞爾應該鬆
綁負責調控歐元區成員國赤字的關鍵法案《經濟穩定暨增長協定》（SGP）」，以緩解疫
情下的財政重挫。
針對這3點控訴與呼救，儘管歐盟與若干成員國盟友，近日已一一回應，但遲緩的動作和
左支右絀的政策反應，仍暴露了歐盟在跨成員國災難管理上的漏洞。
儘管歐盟執委會史無前例地封關申根區邊境、限制歐盟單一市場内口罩等個人醫療防護物
資的出口，同時由歐洲央行出手、迫使各國連同歐盟動用汎歐與各自財政政策救市；但這
些補救措施，終究只能彌補歐盟無法直接監督、統籌各國醫療制度、資源分配的弱勢，僅
能透過間接政策緩解疫情而已。
這次瘟疫，由於世界衛生組織（WHO）的無能、姍姍來遲的疫情通報，跟從指示的歐盟諸
國失去攔堵病毒的先機。唯有寄望歐盟執委會及成員國們，拉雜成兵的抗疫「鷄尾酒療法
」能夠協助挺過難關。
遲來的疫情通報，更遲來的歐洲抗疫政策反應
歐盟在這次瘟疫早期的政策反應，對於經歷過SARS風暴的香港人和台灣人來說極其遲緩的
主要原因有二：第一，是歐洲對於疫病資訊和擴散速度的錯判；第二，是歐盟作爲唯一超
國組織，在跨國防疫上僅能為成員國作嫁衣，扮演輔助協調的角色而已。
歐盟《里斯本條約》第168條第2段和第7段明確指出：歐盟執委會在公共衛生上的角色，
僅限於「協調幫助」，而且應該「尊重成員國各自的公共衛生政策與實施」。換言之，歐
盟在這次瘟疫可以擔任的角色除了疫情通報外，能發揮的作用其實並不多。
歐洲的公共防疫系統，主要由「歐洲疾病預防控制中心」（ECDC）與WHO合作，獲得其他
國家的疫情通報資訊，然後再向各成員國提供防疫建議。但本次疫情，WHO經由中國政府
所提供的疫情資訊有限，導致ECDC出現嚴重錯判。
早在去年年底，中國武漢已傳出類似SARS的人傳人病毒跡象，然而直到1月9日，WHO仍然
轉述中方説法，稱「人傳人並不輕易出現」。1月17日ECDC發佈的快速風險評估報告中，
也僅指出3宗人傳人個案，並因此得出「風險非常低」的結論。如果歐洲當時實施封關，
實際上是有可能控制疫情的——不過僅憑當時報告上的數宗疑似個案，就提議「封關」，
各國也根本不可能認真對待。
於是，在武漢肺炎超乎預期的潛伏期，和農曆新年海外僑民「回鄉潮」的兩大因素下，已
失去先機的歐洲根本無從攔截病毒源頭，直接導致了今日疫病的流行。1月24日，法國出
現第一宗確診感染個案之後，疫情在歐洲的大流行已經無可避免。
1月30日，WHO終於正式宣佈武漢肺炎為「國際公衛緊急事件」（PHEIC）。歐盟執委會轄
下的健康及食品安全總署（DG SANTE）隨即在1月31日與2月4日的會議中，要求成員國提
供各國的個人防護設備（PPE）儲備數字，以供調配之用，然而一直沒有任何進展。
一直到歐盟執委會在2月13日的特別會議（EPSCO）中，向各成員國的衛生部長提議「由執
委會出面進行聯合採購」，方有結果。並在2月24日的DG SANTE會議，確定了緊急聯合採
購PPE的參與國家和細節。目前，義大利正是依賴這個緊急聯合採購所獲得的防護裝備抵
抗疫情。
參照上述的時序，義大利倫巴底大區於2月20日出現第一宗本地確診個案，歐盟的防疫物
資聯合採購雖是勉強趕得及，但時機仍不能說是理想。但歐盟執委會著手進行聯合採購的
同時，其他歐盟成員國在做什麽呢？
3月初，法國、德國與捷克等國，紛紛禁止本國PPE出口。儘管這並非不能理解，但也難怪
義大利駐布魯塞爾大使馬薩里（Maurizio Massari）在《Politico》的文章中，炮轟鄰國
們「見死不救」。
事實上，在馬薩里借力使力、把中共政府「援義大外宣」當槍使、施壓西方後，德國調度
給義大利的物資（100萬個口罩）才在一個禮拜後姍姍來遲，其他成員國依然不見蹤影。
這次瘟疫，一來暴露了全球防疫機制的缺陷；二來，更暴露了歐盟架構在某些政策範疇上
，統籌和監督成員國的能力極低，導致在跨國緊急災禍發生時，除了無法實行有效的汎歐
政策外，也無法阻止成員國之間的不合作。歐盟不但失去了抗疫先機，布魯塞爾還要在政
策選項天殘地缺的情況下，向眾多歐盟成員國負責，談何容易。
歐盟「曲線救國」？盡力而為，但裡外不是人
非常時期的確需要非常手段。歐盟執委會和歐洲央行為對抗疫情，結合貨幣、財政和行政
三個相輔相成的對應政策，可說是將歐盟所擁有的所有政策工具都用上了。然而，這並不
代表歐盟各大成員國和布魯塞爾之間的衝突，就會因爲救災——或成員國的「救災感恩」
——而減少；實際情況正好相反。
相較於歐債危機，歐盟這次對於疫情的反應雖說慢半拍，但開始動作後卻顯得更有準備，
也更注重救市的紀律。從這可以明顯看出，布魯塞爾去年底才上任不久的新班子，除了對
抗眼前瘟疫，還著眼於災難過後的後遺症。但種種積極態度，難免被較爲保守的成員國政
府解讀爲僭越國家主權，同時也令部分慣於仰賴歐洲央行印錢救災的成員國，感到不解。
先談歐洲央行。比起歐債危機時，前行長德拉吉（Mario Draghi）説出「不計代價」（
whatever it takes）的名言，繼而開啓超大型的量化寬鬆計劃，這次危機歐洲央行的表
現非常克制。除了維持負利率外，僅會在目前每月200億歐元的購債規模上，於年底前再
多購入價值1,200億的債券，並且主要針對支持中小企融資的銀行，給予更寬鬆的資金供
應。
不走過去依賴央行大放銀彈、降低國家債券息差，讓各大成員國繼續大舉借債救災的舊路
，代表了歐盟成員國們必須仰賴各自的財政儲備，以及歐盟中央分配的財政援助去應付疫
情。這造成的影響有二：
首先，立下先例讓習慣了德拉吉時代「萬事有歐洲央行緊急弛緩」的債券市場，回歸理性
。同時，讓不願結構性改革，僅指望歐洲央行銀彈支援，有一天過一天的高債務成員國（
比如説義大利）清醒一下。
第二，更重要的是一唱一和做球給歐盟執委會，讓執委會得以藉此啟動歐元區緊急基金備
用的「歐洲穩定機制」（ESM）救市，從而增加布魯塞爾對於歐元區國家財政政策的監控
。
前者不難理解，畢竟從風險調控的角度來説，即便歐洲央行「理論上」存在無限的銀根可
供揮霍，它資產負債表上的低質債卷終究還是有壓垮駱駝的一天。正如新上任的歐洲央行
行長拉加德（Christine Lagarde）在記者會時答道，歐洲央行的存在並不是要「降低息
差」，而是作爲歐盟銀行系統必要時候的最後貸款人。
後者則牽涉到成員國和布魯塞爾之間的角力。歐盟從歐債危機顯露出的最大危機，是在危
機時缺乏可靠的中央財政分配，導致布魯塞爾無法作爲一個穩定的中央，保障各成員國的
政治向心力，並成為向市場展示信心的大錨。於是ESM就成爲了這次疫情中，歐盟要增權
最大的關鍵——
ESM是在歐債危機之後成立，由歐元區各國資助，坐擁4,100億歐元的危機救災基金，成員
國必須要經過歐盟執委會及歐洲央行批核，並提供還款路線圖方可獲發款項，但基金仰賴
受災成員國自己申請，歐盟仍扮演被動角色。如果歐盟此次能利用疫情救災，迫使這個以
條件苛刻著稱的基金，被納入歐盟的常規武器庫内，布魯塞爾在當前、乃至於下一個跨國
危機中的信用也可望大增。
然而，這必會觸碰到歐盟成員國中，財政保守國家的神經。德國財長蕭茲（Olaf Scholz
）日前就向德國《商報》（Handelsblatt）表示，要把ESM基金應用於目前的危機，討論
「言之過早」，認為該基金本身的「存在」就已發揮了它的作用——至少市場知道最後總
會有人買單，先不必太恐慌。
無論如何，一個超國組織無法直接對跨國災害做出即時適當的回應，本身已是一件不應該
發生的事，但歐盟在當前制度的局限下，尋求新可能性的做法可謂已經盡力。由歐盟執委
會及歐洲央行祭出的救災政策組合，是爲了彌補本身制度上——也就是歐盟醫療體系及財
政體系整合不足——的缺陷，所實行的必要之策，亦體現了歐盟持續深入整合的必要。
然而，歐盟目前針對武漢肺炎的各種直接財政資助（目前總數僅371億歐元，ESM尚未啟用
），仍無法為整個歐盟中央背書；在此次疫情中，若能動用ESM，即便是得罪歐盟内的保
守派，也是一個必要之舉。
武漢肺炎危機再一次地考驗著成員國和歐盟之間的關係，但是比起歐債危機，這一次歐盟
面對系統性危機的反應實際有了比較多的能力。這次危機，也可看作是歐盟持續整合的關
鍵轉捩點。