從國際組織領導人競選中的中美摩擦看中國國際組織人才輸送問題
中美印象
http://www.uscnpm.com/model_item.html?action=view&table=article&id=20788
作者：盧先堃 ( 中國常駐WTO前參贊 )
2019年6月23日，投票選舉，中國候選人、原中國農業農村部副部長屈冬玉當選為聯合國
糧農組織（FAO）新一任總幹事。作為農業大國的候選人，屈在191票的總票數中獲得108
票，首輪即順利當選，自然可喜可賀。
https://tinyurl.com/vd9m5yt
圖：中國在聯合國專門機構中聘任領導人的具體情況
但是，中美在此次競聘中的角力，頗值得關注。此次FAO總幹事候選人共有3位：中國候選
人屈冬玉；格魯吉亞候選人基爾瓦利澤，格魯吉亞前農業部長；法國候選人凱瑟琳，法國
前農業部長。美國支持的是基爾瓦利澤，法國等歐盟國家則自然支持凱瑟琳。
早在2019年1月，美國負責國際組織事務的助理國務卿凱文·莫雷就提出，要把“盡一切
手段打敗中國人候選人”，並將此“作為美國外交政策的首要目標”（美國《外交政策》
雜誌2019年10月23日報導，標題為“Outfoxed and Outgunned: How China Routed the
U.S. in a U.N. Agency”）。在6月18日，距離投票還有5天時，美國國務院向各國發出
外交照會，鼓勵各國向基爾瓦利澤和凱瑟琳投票，但別投給中國參選人。美國常駐FAO的
代表也專門發表了一個聲明，稱“新任總幹事不應是用職位為國家謀利益的人”（新浪財
經2019年10月26日報導，標題為《美國百般阻撓中國人當選糧農組織總幹事猛料曝光》）
。
而在基爾瓦利澤敗選並只得到區區12票之後，美國負責政治事務的助理國務卿戴維·黑爾
(David Hale)在美國國務院的一次閉門會議上即表示：“我們要從中汲取教訓，並應用於
今後其他的一些鬥爭（battles）中。”（美國《外交政策》雜誌2019年10月23日報導，
標題為“Outfoxed and Outgunned: How China Routed the U.S. in a U.N. Agency”）
中美在國際機構領導人競選上的衝突並不止FAO。2019年底，同屬聯合國下屬專門機構的
世界知識產權組織（WIPO）的領導人也開始換屆，共有10名候選人參選，其中3人來自亞
洲（中國、日本和新加坡），3人來自拉美（哥倫比亞、阿根廷和秘魯），2人來自非洲（
尼日利亞和加納），1人來自歐洲（愛沙尼亞），1人來自中亞（哈薩克斯坦）。中國推出
的是現任WIPO副總幹事的王彬穎女士。
對此，美國大為緊張，已經明確表示將全力阻擊。美國商務部下屬的專利及商標局（
USPTO）局長Andrei Iancu於2020年2月在華盛頓的一次研討會上公開表示：“如果我們確
實嚴肅地認為知識產權對我們所有人均十分重要的話，我們就必須從一個尊重知識產權的
國家挑選下一任WIPO總幹事。”如果說Iancu的表態仍是猶抱琵芭半遮面，此前美國一些
國會議員聯名給特朗普政府的聯名致函則是直言不諱：“考慮到中國持續違反知識產權保
護，包括通過盜竊貿易秘密、推行商業間諜以及強制性技術轉讓，美國及其同盟國必須堅
決反對（中國的候選人）。”（《知識資產管理》雜誌（IAM）2020年2月6日報導，標題
為“Iancu makes US concerns about possible Chinese WIPO leadership clear”。）
據有關媒體報導，美國力推的是新加坡候選人鄧鴻森（現任新加坡知識產權局局長）。美
國還表示自己將確保獲得一個副總幹事職位，以抵消在WIPO中中國日益擴大的影響。2016
年美籍前任WIPO副總幹事James Pooley不久前就表示曾力阻WIPO在中國上海設立專利辦公
室（美國《外交政策》雜誌2019年11月26日報導，標題為“China Bids to Lead World
Agency Protecting Intellectual Property”。）
總體看來，在WIPO總幹事競選阻擊中國問題上，美國影響力有限。主要原因如下：
一、按照WIPO不成文的輪替規則，WIPO此前四任總幹事分別來自荷蘭、美國、蘇丹和澳大
利亞，且均為男性。因此，按照不成文的輪替原則，此次總幹事人選應來自亞洲或者拉美
，發展中國家的人選優先，而且有較多觀點認為應注意性別平等並優先選擇女性。這樣一
來，中國的王彬穎女士就有比較大的優勢。
二、與FAO一樣，WIPO的總幹事競選也是通過選舉，這為中國發揮影響力、做其他國家的
工作提供了較大的空間。負責選舉的WIPO協調委員會（Coordination Committee）共有83
票，其分配情況如下：發達國家組成的“B集團”（Group B）佔23票；“非洲國家集團”
佔19票；“中亞、高加索和東歐國家集團”（CACEEC）佔4票；“中歐和巴爾幹國家集團
”（CEBS）佔6票；“拉美和加勒比國家集團”（GRULAC）佔15票；“亞太國家集團”（
APG）佔15票；中國單獨為一個集團，佔1票（相關數據來源於WIPO網站）。
三、不同於主要依賴會費且美國佔比較大的其他聯合國機構，WIPO的運營經費基本上是靠
徵收專利費，而近年來中國在WIPO的專利註冊上一直獨佔鰲頭，是排名第二的美國的5倍
。一些觀點據此認為，由中國人出任WIPO總幹事更為合理。
按照WIPO的競選程序，總幹事花落誰家，2020年3月即會水落石出。但是，中美衝突的影
響不會止步於此。據筆者與日內瓦有關人士交流，他們均對中美在此事上的對抗表示擔憂
，認為中美作為WIPO中最具影響力的兩個大國之間的公開衝突將嚴重影響WIPO今後的運作
。
此外，2020和2021年是國際組織的大選年，聯合國貿發機構、世貿組織（WTO）、國際貿
易中心（ITC）等均將領導人換屆，各方已在積極佈局，例如非盟正在考慮其成員國推出
的3名候選人（分別為埃及的Hamid Mamdouh，WTO前服務和投資司司長；貝寧的Eloi
Laourou，現任常駐WTO大使；尼日利亞的Yonov Frederick Agah，現任WTO副總幹事、尼
日利亞前任常駐WTO大使），強力角逐WTO總幹事一職。雖然這些機構的候選人不大會來自
中美，但很難排除雙方在背後進行角力。2013年WTO總幹事競選時，中國和美國就存在分
歧，中國支持的是巴西的阿澤維多，美國支持的則是墨西哥的Herminio Blanco。直到
2013年4月底，美國時任常駐WTO大使龐克（Michael Punke）才不得不向選舉委員會表示
，美國仍繼續支持墨西哥候選人，但如多數成員支持巴西候選人，美國亦可接受。阿澤維
多最終當選WTO總幹事，並於2017年連任。
從實質上來看，中美在國際組織領導人競選上的摩擦是當前中美整體關係走向對抗的反映
，背後是雙方在理念、體制和模式的迥異及由此帶來的衝突。而特朗普當選則使這一沖突
提前公開化，目前來看他很有可能連任，雙方衝突加劇將是大概率事件。對中國而言，中
美衝突並非中國選擇，也非中國樂見，維繫中美關係不破局仍是今後較長時期內中國外交
格局中的難題，如何破解需要大智慧，這也包括如何在國際組織領導人競選中減少雙方衝
突。
國際組織領導人競選問題所體現的另一個問題是各國際組織中的中國籍僱員人數。隨著中
國國力日昇，中國希望更積極地參與國際治理，向國際組織輸送更多人才，符合情理，更
何況中國作為大國在聯合國等國際機構僱員中所佔比例偏低。據統計，在聯合國系統僱員
中，中國籍僱員目前僅佔1.12%，列第11位，居菲律賓、印度、俄羅斯等國之後；而中國
給聯合國繳納的會費佔比為7.921%，是繳納會費第三多的國家（
http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/1/401759.shtm ）。
尤其是2014年中國國家主席習近平“就國際組織與全球治理人才培養工作作出重要指示，
國際組織和全球治理人才培養上升為國家戰略”後（來源於北京大學校長郝平2019年11月
16-17日在北大國際組織人才培養論壇上的講話，
http://www.sis.pku.edu.cn/news64/1315750.htm ），中國相關工作力度明顯加大。總體
來看，經過這幾年的工作，中國不斷向各國際組織輸送人才，尤其是在高層職位上已大有
建樹，在聯合國下屬15個專門機構中出任領導人的已有4個，分別是國際民用航空組織（
ICAO）的秘書長柳芳、國際電信聯盟（ITU）的秘書長趙厚麟、聯合國工業發展組織（
UNIDO）的總幹事李勇以及FAO的屈冬玉，如果王彬穎勝選則進一步增加到5個。此外，中
國在聯合國、世界銀行（World Bank）、國際貨幣基金組織（IMF）、世貿組織（WTO）、
國際法院等還出任副職等高級職位。與之相比，美國也只是在世界銀行（World Bank）一
個機構中長期執掌領導人職位，在其他國際機構中則多聘任副職。
目前，中國在國際組織人才中的短板主要是中低層僱員偏少。例如，就中層僱員而言，在
WTO的33個司局級職位中（按WTO級別劃分分別為4個G10，16個G11和2個G12），中國只有1
位司長（服務和投資司司長柴小林），美國則有3位（規則司司長Clarisse Morgan、新聞
發言人兼信息和對外關係司司長Keith Rockwell、首席經濟學家兼經濟研究和統計司司長
Robbert Koopman）。低級別僱員亦是如此，作為WTO第二會費大國，在WTO共計669名秘書
處僱員中，中國只有17人，位於法國（175人）、英國（56人）、西班牙（45人）、美國
（38人）、意大利（24人）、德國（22人），與巴西（17人）齊平。這還是經過努力的結
果，2010年我在擔任中國常駐WTO代表團參贊並分管WTO預算委員會工作（含WTO秘書處僱
員的多樣化）時，曾牽頭起草了《關於改善WTO秘書處多樣化》的提案，批評WTO秘書處僱
員中來自於發展中國家的只佔20%，並獲得巴西、古巴、厄瓜多爾、印度、巴基斯坦和南
非等其他WTO發展中成員聯署，於2009年11月4日向WTO提交（WT/BFA/W/191），促使WTO從
2010年起，歷史上首次就秘書處多樣化問題提交年度報告，並一直持續至今。2010年的首
份報告中，中國僱員人數隻有9人，而且全部是司局級以下的低層僱員。（以上數據來源
於WTO關於秘書處多樣化問題的年度報告。）
因此，中國今後向國際組織人才的輸送，更為迫切的是中低層僱員，這尤其需要中國教育
部和各相關大學著眼長遠，從點滴之處做好國際組織人才的培養，逐步改善中國在各國際
組織中僱員偏少的局面。而對於高級職員尤其是一把手的競選，在中國目前已經佔優的情
況下，或許暫時剎剎車，給其他國家留點餘地更為聰明。