標題: 【美國研究】張帆：一加一大於二？試析「全政府」在美國國家安全體制中的應用
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2019-09-13 07:13　中國社會科學院美國研究所研究員
內容摘要
「全政府」是源自組織學和公共行政管理的組織原則，主張彙集相關職能組織資源，通過
各組織間的協調、合作及聯合行動，共同應對公共政策領域的復雜問題。「全政府」在實
踐中的具體應用主要體現為各種跨部門組織，獨立財政資源和團隊精神是確保其績效的重
要因素。為應對日趨復雜的國家安全挑戰，九一一事件以來，美國國家安全界不斷將「全
政府」應用於國家安全體制，在該體制運行機制的行動計劃及戰術—實地實施層面以各種
跨部門組織應對特定安全挑戰。奧巴馬政府時期，國家安全界以小布什政府的經驗為基礎
，將「全政府」在國家安全體制中的應用發展到較為成熟的水平，在行動計劃層面完全形
成以華盛頓、海外戰鬥司令部和本土各「融合中心」為結點的「全政府」網絡，為特朗普
政府執政後國家安全界將「全政府」繼續應用於國家安全體制奠定了堅實基礎。在小布什
及奧巴馬執政時期，美國政府試圖為確保「全政府」在國家安全體制中的應用績效提供制
度保障，取得了一些成就，但特朗普執政以來，美國政府在這方面的努力陷入停滯。
引言
2018年8月，美國總統特朗普簽署《2019財年國防授權法》，其相關條款敦促行政當局制
定「全政府」對華戰略，而在此前後，美國戰略界呼吁以「全政府路徑」應對俄羅斯的「
混合戰爭」和伊朗擴張地區影響力的「代理人戰爭」。美國戰略界普遍認為，2017年12月
出台的《國家安全戰略》報告實際上就是主張以「‘全政府’路徑」應對美國國家安全面
臨的挑戰，特朗普政府的國家安全戰略就是「‘全政府’國家安全戰略」，盡管該報告相
關內容並未冠以「全政府」這一術語。
在美國，以「‘全政府’路徑」或「‘全政府’國家安全戰略」應對美國面臨的安全挑戰
的呼聲並非興起於當下。自小布什政府於九一一事件後發動全球反恐戰爭開始，到奧巴馬
政府以「收縮」為特征的戰略調整，再到特朗普政府執政以來大國競爭的重啟，美國國內
以「全政府」應對美國安全挑戰的輿論從未間斷，且日漸興盛。
國國內以「全政府」應對美國安全挑戰的輿論從未間斷，且日漸興盛。「全政府」是源自
組織學和公共行政管理的概念，是調動政府資源、應對公共政策領域問題的一項組織原則
。「全政府」本身並非應對特定問題的戰略或政策，而是為應對特定問題的戰略或政策提
供支持的組織原則。所謂「‘全政府’國家安全戰略」或「‘全政府’路徑」實際上是指
以「全政府」為支撐的國家安全戰略或路徑，即以「全政府」為組織原則調動政府資源，
為特定國家安全戰略提供組織上的支持和保障。自第二次世界大戰後全面、持續參與國際
事務以來，美國政府一直強調以某種組織形式支持、保障國家安全戰略，並為此以1947年
《國家安全法》為指導，逐步建立了一套較完備的國家安全體制。美國國家安全界近20年
來不斷倡導的「‘全政府’路徑」或「‘全政府’國家安全戰略」實際上是試圖將「全政
府」組織原則應用於或融入既有國家安全體制，從而為有效實施國家安全戰略提供組織上
的支撐。
綜合考察美國政府文獻和政策研究界報告，迄今為止，美國國家安全界有關「全政府」在
國家安全體制中的應用主要出現於兩類語境：一是意願表達或政策倡議，即鑒於美國面臨
日益復雜的安全挑戰，國家安全界應該需要，甚至必須以「全政府」方式為應對這些挑戰
的安全戰略提供組織支持；二是圍繞「全政府」績效的爭論，即除了使相關國家安全組織
為應對某種挑戰實現人力、物力在組織形式上的彙集外，如何使這種彙集充分發揮效力和
效率，達致「一加一大於二」的效果，實現真正意義的「全政府」而非兩個或多個組織在
形式上的簡單疊加。這兩類語境促發我們探究：美國國家安全界為什麼以及究竟如何將「
全政府」應用於國家安全體制，美國政府如何確保「全政府」應用績效，有何具體成就和
缺失。
為回應上述問題，本文首先從「全政府」概念入手，借助公共行政管理和組織學相關理論
，結合美國國家安全體制特征，搭建本文的分析框架。隨後以此框架為基礎，考察「全政
府」在美國國家安全體制中的應用。考慮到「全政府」在美國國家安全界的興起始於全球
反恐戰爭，本文將運用此分析框架，按時間順序，先後考察小布什政府時期、奧巴馬政府
時期以及特朗普執政以來，「全政府」在美國國家安全體制中的應用，以使我們對之有較
為全面、深刻的理解，並在結語部分概括主要結論。
概念及分析框架
「全政府」是源於公共行政管理和組織學的概念，其相關理論為我們考察、分析「全政府
」在美國國家安全體制中的應用提供了重要路徑。
（一）「全政府」及相關理論
「全政府」是近年來流行於歐美公共行政管理和組織學的概念，通常見於當今西方國家應
對復雜公共行政管理問題的具體實踐。所謂「全政府」，就是為解決或應對公共行政領域
的某一具體問題，兩個或多個政府職能部門通過一定機制或組織形式，就制定和實施相關
政策相互協調、相互配合和聯合行動。①「全政府」本身並不是應對特定問題的具體政策
，而是旨在為制定和實施某個政策提供組織保障的指導原則
「全政府」在西方公共行政領域的興起，主要源於在相互依賴、相互聯系日益緊密的全球
化背景下，公共行政管理問題的復雜性日益增強，解決或應對這些問題往往需要多種專業
知識、技能、管理經驗以及信息渠道。「全政府」強調通過某種組織形式或特定機制，在
相互獨立的職能部門之間開展水平方向的合作和協調，實現知識和資源共享，為解決或應
對公共行政領域的復雜挑戰提供組織支持。
應用於公共行政管理實踐時，「全政府」主要通過組織學中的所謂跨部門機制，在水平方
向實現兩個或多個職能部門的合作、協調或聯合行動，具體表現為各種跨部門組織，如跨
部門委員會、跨部門聯合行動小組以及跨部門工作組等。按目標規模，跨部門組織可分為
三類：戰略層面跨部門組織、行動計劃層面跨部門組織以及戰術層面跨部門組織。
「全政府」強調跨部門機制的有效性和效率，即有效、低成本地解決或應對復雜問題，跨
部門合作不能局限於兩個或多個職能部門組織形式上的集合或疊加，而須通過資源彙集或
整合，創造非同尋常的業績，解決或應對非同尋常的復雜問題，產生「一加一大於二」的
功效。如果僅是組織形式上的簡單疊加，就會流於「多政府」，而非「全政府」，非但不
能解決問題，反而會造成懈怠或僵局。「全政府」之「全」，就在於跨部門組織的有效性
和高效率。實踐表明，各種跨部門組織的業績參差不一。相關組織學研究進一步發現，各
種跨部門組織的績效主要取決於兩大要素：資金和團隊精神。跨部門組織必須擁有一定資
金，為其迅速、持續地開展活動提供財政支持；跨部門組織成員必須具備與其他成員交流
、溝通和聯合行動的意願和能力。只有具備可供支配的財政資源和高度的團隊精神，跨部
門組織績效才能得以保證。
（二）美國國家安全體制
美國國家安全體制是其國家安全戰略的組織支撐。相對獨立、能力不斷強化的國家安全組
織是美國國家安全體制的基本要素，是制定和實施國家安全戰略的能力基礎。美國國家安
全體制運行機制的演進總體上以自上而下、層級分明的垂直管理模式為特征，服務於從戰
略制定到實施的流程。白宮成為國家安全「總指揮部」，總統和國家安全委員會（國安會
）在國家安全戰略的制定中發揮至關重要的作用。源自白宮的國家安全戰略需進一步落實
為可實際操作的行動計劃。除國防部外，其他國家安全組織制訂此類行動計劃的能力普遍
較弱，行動計劃主要由國安會指導下的跨部門組織部長委員會、次長委員會以及政策協調
委員會完成；然後各國家安全組織以這些計劃為基礎，制定具體政策和行動方案，並付諸
實施。在此運行機制中，戰略和大部分行動計劃的制定集中於白宮，軍事、外交、對外援
助、情報和國土安全領域的職能組織分別按領受的行動計劃，相互獨立地制定和實施行動
方案或具體政策。
上述運行機制存在顯著不足或缺失：在行動計劃層面，國家安全組織間的橫向協調僅局限
於高度制度化的部長委員會、次長委員會和政策協調委員會，缺乏更為靈活、多樣和快速
反應的跨部門協調機制；在戰術—實地實施層面，相互獨立的國家安全組織完全缺失制度
化的橫向聯系機制。①冷戰結束後，上述運行機制的不足或缺陷在國家安全戰略的具體實
踐中日益凸顯。②九一一事件以來，為彌補該運行機制在行動計劃和戰術—實地實施層面
橫向協調機制的不足或缺失，國家安全界求助於「全政府」理念。
（三）「全政府」在美國國家安全體制中的應用
以「全政府」相關理論和美國國家安全體制特征為基礎，本文從以下問題入手，搭建分析
框架。
1. 美國國家安全界為什麼將「全政府」應用於國家安全體制
龐大而功能齊備的各國家安全組織仍然是美國國家安全體制的基本要素，是美國國家安全
戰略工具庫的重要備件；日益集中的白宮決策機制有利於宏觀戰略決策；自上而下、層級
分明的管理模式和運行機制仍然對支持國家安全戰略的實施發揮重要組織功效。將「全政
府」應用於美國國家安全體制，主要是指以既有國家安全體制為藍本，借助「全政府」補
充該體制運行機制在行動計劃和戰術—實地實施層面橫向協調機制的不足或缺失。本文圍
繞以下問題，考察美國國家安全界將「全政府」應用於國家安全體制的動因：在行動計劃
層面，國家安全界為什麼以「全政府」為指導，以跨部門合作將國家安全戰略落實為可實
際操作的行動計劃？在戰術—實地實施層面，國家安全界為什麼以「全政府」為指導，以
國家安全組織間的協調、配合或聯合行動將行動計劃付諸實施？
2. 美國政府尤其是國家安全界如何將「全政府」應用於國家安全體制
將「全政府」應用於國家安全體制，國家安全界以跨部門機制，通過在國家安全組織之間
建立跨部門組織，完善、補充國家安全體制運行機制中橫向聯系的不足或缺失。本文具體
考察：在行動計劃層面，國家安全界究竟如何通過各種跨部門組織強化國家安全組織間的
協調、合作？在戰術—實地實施層面，國家安全界究竟如何以各種跨部門組織增進國家安
全組織間的協調、配合或聯合行動？
3. 為保障「全政府」在國家安全體制中的應用績效，美國政府采取了哪些制度安排，存
在哪些缺失
根據既往經驗，美國國家安全界認為，要真正確保「全政府」在國家安全體制中的應用績
效，使應用於行動計劃和戰術—實地實施層面的跨部門組織產生「一加一大於二」的功效
，必須在制度上為這些組織提供財力和人力保障。本文著重考察就確保跨部門組織享有充
分的財力和人力保障而言，美國政府在制度安排上有何創舉，存在哪些缺失？
本文接下來以上述分析框架為基礎，考察自小布什政府以來，「全政府」在美國國家安全
體制中的應用。
反恐戰爭與「全政府」的廣泛應用
小布什政府時期，美國國家安全戰略以全球反恐戰爭為核心。著眼於為該戰略的實施提供
組織支持，國家安全界首次將「全政府」廣泛應用於國家安全體制；與此同時，美國政府
為保障「全政府」應用績效，著手在財力和人力方面提供制度保障。
（一）反恐戰爭與「全政府」應用的動因
美國以反恐為核心的國家安全戰略致力於保障國土安全，摧毀海外恐怖組織，以所謂民主
輸出和國家重建根除恐怖主義「溫床」。在國家安全界看來，實施此類戰略意味著面對某
種全新的、復雜的安全挑戰。小布什政府最初依賴既有國家安全體制為全球反恐戰爭提供
組織保障，在整合情報界和國土安全部門的同時，全球反恐戰爭從戰略到行動計劃再到戰
術—實地實施的流程遵循自上而下、各組織獨立完成其任務的垂直運行機制。美國決策者
逐步意識到，針對以「基地」為代表的宗教極端組織——其組織結構以水平方向的網狀聯
系為特征，既有國家安全體制運行機制難以為實施以反恐為核心的國家安全戰略提供有效
組織保障：此類機制有利於宏觀戰略決策，但在行動計劃和戰術—實地實施層面，各組織
間缺乏某種靈活的、迅速做出反應的橫向聯系機制，分散於各國家安全組織的資源難以在
協調、合作的基礎上加以充分利用。隨著反恐的逐步深入和擴展，國家安全體制運行機制
在行動計劃層面和戰術—實地層面橫向聯系機制不足或缺失的弊端日益凸顯。
1. 行動計劃層面
在美國聯邦政府中，總統不斷強化以反恐為核心的宏觀戰略決策，但在行動計劃層面，負
責將此類宏觀戰略具體化的部門委員會、次長委員會和政策協調委員會難以適應反恐情勢
要求：這些跨部門組織的成員構成、議事日程和程序高度制度化，難以就千變萬化的反恐
情勢迅速、靈活地做出反應。
在海外，反恐的復雜性要求諸多國家安全組織參與其中，但國家安全體制是自上而下的，
各組織相互獨立地領受、完成其任務的垂直運行機制，阻礙了各組織相互協調、共同應對
反恐情勢中出現的復雜安全挑戰。在以軍事行動推翻塔利班和薩達姆政權後，美國在阿富
汗和伊拉克的反恐戰爭轉入在從事「反叛亂」戰事的同時致力於國家重建和民主轉型。圍
繞此類戰略的行動計劃涉及眾多功能領域，包括軍事、外交、發展援助、情報等。美國著
手在阿富汗和伊拉克實施重建時，現場不乏相關國家安全組織的存在，中央司令部、國務
院、國際開發署、情報界、財政部等組織的身影隨處可見，但國家安全體制在行動計劃層
面缺乏某種橫向聯系機制將這些組織的資源加以彙集，在協調、合作的基礎上共同制訂國
家重建計劃。美國在阿富汗和伊拉克的反恐一度陷入各組織各自為政、各行其是的狀態，
反恐績效大打折扣。
在本土，按國家安全體制運行機制和聯邦體制框架，新成立的國土安全部以國家安全總體
戰略原則為指導，擬定本土反恐計劃，然後與州—地方政府合作，依照此類計劃制定和實
施具體的政策或行動方案。這意味著在國土安全領域，州—地方政府和其他國家安全組織
，如國防部和情報界，缺席了行動計劃的擬定。行動計劃既脫離位於本土反恐第一線的州
—地方政府，又缺少熟悉恐怖主義海外源頭的其他國家安全組織的支持。
2. 戰術—實地實施層面
將行動計劃在戰術—實地實施層面付諸實踐時，國家安全組織按既有運行體制相互獨立地
完成其職能範圍內的任務，其弊端日益顯現。
在海外，美國致力於國家重建和民主輸出的行動計劃以具體政策或行動方案實地實施時，
其觸角深入到伊拉克和阿富汗的省和地方，具體活動包括打擊恐怖分子以及從事基礎設施
建設、教育、選舉培訓等活動，各種國家安全組織及其代表接踵而至，但由於各組織間缺
乏橫向合作機制，重建活動陷入低效、重復甚至混亂狀態。
在本土，在將行動計劃落實為具體政策或行動方案時，聯邦政府按自上而下的垂直運行機
制與州—地方政府在執法領域加強合作，但當某項政策在州—地方付諸實施時，缺乏某種
水平方向的聯系機制，執法部門與軍事、情報和國土安全等其他國家安全職能組織難以在
防範、打擊恐怖主義方面進行協調、合作和聯合行動。
（二）「全政府」在國家安全體制中的應用
在反恐戰爭背景下，國家安全體制運行機制的弊端——各組織間橫向聯系機制的不足或缺
失，阻礙了美國在行動計劃和戰術—實地層面有效實施反恐戰略，國家安全界借助「全政
府」組織原則，以各種跨部門組織形式，彌補此類不足或缺失。
1. 「全政府」在行動計劃層面的應用
在全球反恐戰爭指揮總部所在地華盛頓，為在行動計劃層面就反恐戰爭中不斷出現的復雜
安全問題迅速、靈活且有針對性地做出反應，小布什政府以伊拉克和阿富汗戰後重建和穩
定任務為契機，著手根據某一問題的特定需要，以跨部門組織形式彙集相關國家安全組織
資源，通過這些組織的相互協調和合作應對特定安全挑戰。2005年12月，小布什總統簽署
《第44號總統國家安全指令》，為實現美國政府在海外穩定和重建工作中的跨部門合作確
立組織框架。它責令國務院在與國防部充分協調的基礎上領導美國政府的海外穩定和重建
活動，並因此在國務院設立重建和穩定協調員辦公室。該機構實際上是國務院牽頭的跨部
門組織，旨在通過國務院與國防部在行動計劃層面的協調、合作，完善、改進美國政府在
海外的穩定和重建活動。
在全球反恐戰爭海外主戰場的中東，以中央司令部為結點的跨部門合作網絡逐漸形成。此
類合作最初源於美國駐伊拉克和阿富汗最高軍事指揮官分別與美國駐伊拉克和阿富汗大使
之間就事關重建和穩定的行動計劃進行的定期會晤和協商。戴維·彼得雷烏斯於2007年2
月擔任駐伊拉克最高指揮官後，為進一步協調相關組織在伊拉克的行動計劃，與美國駐伊
拉克大使瑞安·克羅克設立聯合戰略評估團隊，其成員除來自中央司令部和國務院外，還
包括名義上由駐伊拉克大使領導的「駐在國團隊」。駐在國團隊包括國際開發署、情報界
、國土安全部和財政部等政府組織代表。由於軍方在行動計劃和財政資源方面的優勢，其
代表在聯合戰略評估團隊中起主導作用。2008年擔任中央司令部司令後，彼得雷烏斯迅速
將這一跨部門合作模式推廣至整個中央司令部，以「全政府」彙集、協調美國在中東的軍
事、外交、對外援助和情報資源，在行動計劃層面為美國中東戰略提供組織保障。
在全球反恐戰爭國內戰場，國土安全部行動協調辦公室通過管理、領導全國行動中心及政
府連續性計劃在聯邦一級協調國家安全組織在行動層面的反恐活動。聯邦體制決定了國土
安全從聯邦到州—地方的垂直分工體制，國土安全部首先在聯邦體制框架內縱向強化與州
—地方政府合作，與州—地方政府建立行動計劃平台，倡導、支持各州牽頭創設以州或地
方大都市為區域單位的融合中心，整合該區域內的情報和執法力量。隨後吸收其他國家安
全組織加入該平台，以橫向聯系融合相關組織的資源和技能，由國土安全部、情報界和司
法部向各融合中心提供資金、人員和技能培訓；各融合中心再通過協調機制，形成全國融
合中心網絡。由聯邦、州—地方以及相關國家安全組織參與的融合中心及其網絡旨在以情
報分享為基礎，因地制宜地將國內打擊和防範恐怖主義的戰略落實為可操作的行動計劃。
2. 「全政府」在戰術—實地實施層面的應用
在海外反恐第一線的阿富汗和伊拉克，國家安全界以跨部門組織——「省級重建隊」——
彙集其在當地的國家安全組織的人力和物力。省級重建隊於2002年開始應用於阿富汗，截
至2008年，共有26支省級重建隊活躍於阿富汗全境，其中12支歸美國指揮。美國指揮下的
阿富汗省級重建隊通常由50—100人組成。在國務院倡導下，2005年11月省級重建隊開始
應用於伊拉克。截至2008年，美國指揮下的伊拉克省級重建隊共有24支，各自有成員100
名左右。阿富汗和伊拉克省級重建隊的成員主要來自中央司令部、國務院、國際開發署、
情報界、司法部以及農業部等。阿富汗省級重建隊由軍方代表指揮，而伊拉克省級重建隊
則由國務院代表領導。省級重建隊是國家安全體制運行機制中的創新之舉，是「全政府」
組織原則應用於戰術—實地實施層面的具體體現。美國在阿富汗和伊拉克內地的「穩定和
重建」實際上是在打擊恐怖勢力的同時，從事基礎設施建設、經濟發展、安全部隊培訓以
及選舉和教育等活動，面臨極其復雜的挑戰，需要綜合運用多種技能、知識和經驗，從而
要求多個職能組織的協調、配合，省級重建隊就是為適應此類需求而在組織形式上做出的
反應。
在國內反恐前線，聯邦政府首先通過聯合反恐特遣隊與州—地方政府加強合作。聯合反恐
特遣隊最初於1986年在聯邦調查局倡導下組建。九一一事件後，聯合反恐特遣隊得以進一
步強化和推廣，遍及美國各州，並深入到地方。但聯合反恐特遣隊僅限於聯邦與州—地方
政府在執法領域的合作，對普遍缺乏情報和軍事領域專業技能和經驗的州—地方而言，不
足以滿足反恐情勢要求。有鑒於此，聯合反恐特遣隊開始吸收軍方、情報界加入，美國設
在州—地方的軍事基地派遣人員加入當地反恐特遣隊，就防止恐怖襲擊與執法部門交流信
息、經驗；直屬國家情報總監辦公室的國家反恐中心在為反恐特遣隊提供情報支持的同時
，派遣人員到各反恐特遣隊交流經驗，提供情報培訓；國土安全部也就反恐技能培訓提供
人員和資金支持。聯合反恐特遣隊不僅是強化聯邦與州—地方政府在執法領域合作的重要
機制，且逐步成為執法、軍事、情報和國家安全等職能組織在本土反恐的戰術—實地實施
層面強化橫向合作、協調的跨部門組織。
綜上所述，為應對反恐戰爭的復雜安全挑戰，小布什政府時期，國家安全界將「全政府」
全面應用於國家安全體制運行機制：特定形式的跨部門機制不僅應用於行動計劃層面，也
應用於戰術—實地實施層面。從行動計劃層面看，聯邦政府為迅速對特定復雜安全挑戰做
出了有針對性的反應，由國務院組建跨部門組織（重建和穩定協調員辦公室）。在海外，
以地區戰鬥司令部（中央司令部）為核心，通過跨部門組織（聯合戰略評估團隊）整合美
國在該地區的國家安全資源；在本土，通過特定形式的跨部門機制（融合中心），在促成
聯邦與州—地方政府合作、協調的基礎上，實現國土安全、軍事及情報等安全組織的橫向
合作。從戰術—實地實施層面看，在海外反恐第一線，組建以地區戰鬥司令部的代表為主
，由其他安全組織代表參加的跨部門組織（省級重建隊）；在本土，則通過某種形式的跨
部門機制（聯合反恐特遣隊），以聯邦與州—地方政府在執法領域的合作為基礎，整合、
彙集軍事、情報和國土安全等組織的資源，深入國土安全最前線。小布什政府時期的這些
實踐為其後「全政府」在國家安全體制中的進一步應用奠定了基礎。
（三）確保「全政府」應用績效的制度安排
國家安全界的相關評估認為，上述「全政府」在國家安全體制中的應用僅僅是以跨部門機
制實現了相關職能組織在組織形式上的聯合，績效普遍不佳，以阿富汗和伊拉克省級重建
隊為代表，其成員來自不同的組織，合作、協調存在困難，缺乏穩定的資金來源也阻礙了
有關活動的持續開展。究其根本，國家安全界缺乏某種制度安排，無法為特定跨部門組織
提供專項資金和專門人員。相關評估表明，彼得雷烏斯領導下的聯合戰略評估團隊具有一
定有效性，但很大程度上得益於彼得雷烏斯的個人領導魅力和中央司令部的財政資源，而
非某種制度安排的結果，側面證明以制度確保特定跨部門組織財政和人力資源供應的重要
性。以此類認識為基礎，在政策研究界推動下，小布什政府著手從制度上根本解決影響跨
部門組織績效的「人」和「財」的問題。
1. 「國家安全職業發展」計劃
解決所謂「人」的問題，就是需要在整個國家安全界培養、發展適用於跨部門組織的人才
，即從各國家安全組織選拔、打造所謂「國家安全職業人士」，他們不僅具備其所在組織
的專業知識和經驗，而且需要了解整個國家安全界的基本情況，通曉、熟悉其他組織的運
作和組織文化。為此，小布什政府發起和實施「國家安全職業發展」計劃。小布什總統於
2007年5月簽署第13434號總統行政令，同年7月，白宮發布《發展職業安全人士國家戰略
》。根據第13434號總統行政令，在白宮設立執行指導委員會），監督、指導該計劃的實
施。2008年年初又設立國家安全職業發展整合辦公室，代表執行指導委員會在各國家安全
組織間協調有關國家安全職業發展計劃事宜。
國家安全職業發展計劃旨在為培養通用於整個國家安全界的跨部門人才提供制度安排，以
保障、提升「全政府」應用績效，其核心要素是教育、培訓以及崗位輪換。承擔教育任務
的主要機構是國防大學及其附屬學院。2007—2008學年，來自軍方、情報界、國土安全部
、司法部及能源部等職能部門的共38名官員在國防大學接受「國家安全職業發展」教育，
其課程包括跨部門談判、穩定與重建以及跨部門的國際行動等。④此外，國務院的外交服
務研究所於2007年創設為期5個月的國家安全行政領導研習班，參與者主要是各國家安全
組織的官員，其研討主題主要涉及如何以跨部門組織應對美國國家安全挑戰。國家安全職
業發展的培訓項目主要通過網絡授課方式完成，其課程包括「全國應急反應框架介紹」和
「國家安全目標、結構和程序介紹」，普及有關跨部門合作的基礎知識。在崗位輪換方面
，國家安全職業發展整合辦公室於2008年3月建議，國家安全組織高級行政職位候選人必
須具備跨部門——即在其他國家安全組織——任職經歷。以此建議為基礎，人事管理辦公
室於2008年11月發布指導文件，鼓勵國家安全組織在提拔人才、任命高級行政職位時，以
候選人跨部門組織能力及在其他國家安全組織的輪換任職經歷為基礎。
2. 「單一國家安全預算」的缺失
與國防部「1207條款」所謂跨部門組織「財」的問題，就是執行某一特定任務的跨部門組
織缺乏穩定、可靠的資金，該問題源於美國國家安全預算的結構性特征，即國家安全預算
以各國家安全組織為單位編制、撥款，並無專門用於跨部門組織的賬戶和款項。美國政策
研究界較為一致地認為，實施某種統一、適用於整個國家安全界的「單一國家安全預算」
是解決跨部門組織資金來源的根本途徑。但在現實政治中，此類改革倡議難以操作：國會
特殊委員會和小組委員會預算決策程序意味著，實施統一的國家安全預算必然伴隨著某種
根本性的結構改革，很難付諸實施。小布什政府退而求其次，著手實施以任務為導向的預
算，即根據形勢需要，為特定的國家安全任務提供專門賬戶和款項，以此向為完成此類任
務而組建的跨部門組織提供穩定的資金。
為向重建和穩定協調員辦公室提供資金，經行政當局與國會反復協調、磋商，國會通過
2006財年《國防授權法》1207條款，即所謂國防部「1207條款」，授權國防部向國務院轉
撥一億美元，用於重建和穩定協調員辦公室及其協調下的涉及國務院、國防部和國際開發
署的跨部門行動。國防部「1207條款」實際上是將國防部的部分資金轉撥給國務院結合國
務院本身的資金，為重建和穩定協調員辦公室提供財政支持，它並非以特定國家安全任務
為指向的專門賬戶，只是建立此類賬戶的初步嘗試，是行政當局和國會相互妥協的結果。
前者以國務院和國防部為代表，強烈要求設立適用於兩者為完成穩定和重建任務而建立的
跨部門組織的資金賬戶，後者則囿於各委員會和小組委員會的利益，難以在短期內完成此
類改革。
為從制度上保障「全政府」的應用績效，小布什政府開啟「國家安全職業發展」計劃，著
手打造適用於跨部門組織的人才隊伍，並以教育培訓和崗位輪換為核心，為該計劃其後的
進一步發展確立了制度框架。由於「單一國家安全預算」與既有國家安全預算存在難以調
和的結構性矛盾，小布什政府只能選擇以特定國家安全任務為導向的預算。即便如此，由
於國會反對，行政當局建立專門賬戶和款項的願望並未實現，只能暫時滿足於國防部「
1207條款」這一特殊的財政制度安排。
而且，按規定「1207條款」的授權只能延續到2010財年。這些就是小布什政府在為「全政
府」應用績效提供制度保障方面為繼任者留下的「遺產」。四戰略收縮與「全政府」的常
態化在奧巴馬主義指導下，美國國家安全戰略以「收縮」為特征。與此相適應國家安全界
更多地將「全政府」應用於國家安全體制，為戰略收縮背景下日趨復雜的海外干預和應對
本土反暴力極端主義提供組織支持；以反恐戰爭時期的經驗為基礎，「全政府」在國家安
全體制中的應用更加頻繁，呈常態化趨勢；同時，美國政府繼續致力於在制度上保障「全
政府」應用績效。
（一）戰略收縮與「全政府」應用的動因
奧巴馬主義強調在慎用武力前提下維護和增進美國安全。以此為指導的國家安全戰略在實
施中面臨財政緊縮和復雜安全環境下的雙重挑戰。財政緊縮導致戰略資源減少，促使決策
者主張以提升戰略實施效力和效率彌補資源削減、以所謂「巧實力」維護和增進國家安全
，達致事半功倍或「一加一大於二」的功效，這就要求在國家安全體制運行機制的行動計
劃及戰術—實地實施層面能夠針對特定挑戰或問題，以「全政府」彙集各組織相對優勢，
靠效力和效率制勝。「全政府」是「巧實力」在國家安全體制運行機制中的體現。另一方
面，無論是在海外還是本土，美國面臨日趨復雜多變、充滿不確定性的安全環境：既有安
全問題尚未解決，新的安全挑戰接踵而至；相當多的挑戰猶如「黑天鵝」飛臨，「意外」
頻發；大多數挑戰具有其內在復雜性，非單一職能組織能夠應對。應對復雜安全挑戰成為
「全政府」應用於國家安全體制運行機制的重要動因。
1. 行動計劃層面
在聯邦政府，部長委員會、次長委員會和政策協調委員會愈發難以適應復雜安全環境的挑
戰：新的安全挑戰意味著在應對此類挑戰時，這些高度制度化的跨部門組織需要吸收新成
員，而這需要復雜的法律手續；這些委員會冗長、拖沓的決策程序阻礙著對「黑天鵝」性
質的挑戰迅速、靈活地做出反應；安全挑戰的內在復雜性要求綜合運用更多專業知識、技
能和經驗，而這些跨部門組織僵硬的組織結構和議事日程難以滿足此類要求。在國家安全
的決策中心聯邦政府，除繼續維持和完善有關穩定和重建的跨部門組織外，國家安全界迫
切需要以「全政府」為指導，圍繞特定安全挑戰，在行動計劃層面以跨部門組織，迅速、
靈活地彙集、協調相關國家安全組織資源，制訂針對特定問題或挑戰的行動計劃。
在海外，除中東外，非洲成為海外反恐的重要地區，且美國海外反恐的重點從消滅恐怖組
織轉向根除恐怖主義，即反暴力極端主義和國家穩定、重建，增強了海外反恐的復雜性。
同時，國家安全界日漸感受到地區強國對美國利益的挑戰，除以「亞太再平衡」應對中國
快速發展外，應對俄羅斯和伊朗對美國的挑戰逐漸成為國家安全界的重要關切。而且，在
美國安全人士看來，地區強國挑戰美國利益的方式復雜多變，其應對需要綜合運用多種專
業知識和技能。由於美國海外利益遭遇恐怖主義和地區強國引發的復雜安全挑戰，駐海外
國家安全組織亟須在行動計劃層面強化協調、合作，以「全政府」態勢應對美國在各關鍵
地區面臨的此類挑戰。
在本土，除繼續防止九一一式恐怖襲擊外，反暴力極端主義日漸成為美國國內反恐的重點
，它旨在通過所謂「去激進化」根除恐怖主義根源。對美國國家安全界而言，反暴力極端
主義是某種全新而復雜的挑戰，其有效實施需要在行動計劃層面吸納新的知識、技能和經
驗。①反恐戰爭背景下成立的跨部門組織融合中心旨在防止九一一式恐怖襲擊，不足以滿
足反暴力極端主義的需求。在防止九一一式恐怖襲擊的同時從事反暴力極端主義要求國家
安全界在行動計劃層面以「全政府」為指導，進一步彙集相關組織資源，制訂有較強針對
性的行動計劃。
2. 戰術—實地實施層面
將行動計劃在戰術—實地實施層面付諸具體行動時，同樣面臨復雜的安全環境。在海外，
針對某一具體復雜問題的行動往往無法由單一國家安全組織實施，需要按此問題的特性，
以「全政府」為指導，組建跨部門組織，集合相關國家安全組織的資源，在協調、合作的
基礎上共同應對。而且，伴隨著各種復雜挑戰不斷出現，國家安全界在海外的干預行動日
漸增多，對「全政府」的訴求也不斷攀升。
除繼續以跨部門組織致力於伊拉克和阿富汗重建外，針對西亞北非局勢動蕩後地區穩定的
行動、應對「博科聖地」的行動以及涉及「亞太再平衡」的具體行動都需要以「全政府」
為指導，通過組織間的橫向合作加以實施。在本土，圍繞反暴力極端主義的具體行動涉及
「軟性」反恐的知識、經驗和技能，需要從事教育、福利、就業等事務的各級政府部門參
與，原有的「聯合反恐特遣隊」不足以滿足此類要求，需要以「全政府」為指導，進一步
吸納其他組織的資源。與此同時，由於反暴力極端主義的具體行動細化到以社區、家庭和
個人為對像，此類行動日漸增多，以「全政府」支持這類行動的呼聲也隨之高漲。
（二）「全政府」在國家安全體制中的應用
為在戰略資源減少和復雜安全挑戰增多的背景下維護和增進美國安全，國家安全界更多地
將「全政府」應用於國家安全體制運行機制，誠如時任國務卿希拉裡·克林頓所稱，「本
屆政府執政的目標之一就是要極力倡導，無論從內容或流程上看，外交、防務和發展並非
互不相干，必須視為一個整體的組成部分，在實施過程中必須求助於‘全政府’」。與此
同時，「全政府」在美國本土反暴力極端主義的行動計劃和具體實施中也得以頻繁應用。
1. 「全政府」在行動計劃層面的應用
將「全政府」應用於行動計劃層面時，國家安全界根據小布什政府時期的經驗，按地理空
間，分別在決策大本營華盛頓、海外以及美國本土，以跨部門組織協調國家安全組織在行
動計劃層面的活動。在聯邦政府，「全政府」在行動計劃層面的應用就是在既有的部長委
員會、次長委員會和政策協調委員會之外，圍繞特定的挑戰或問題，集合相關國家安全組
織的資源，以跨部門組織迅速、靈活地做出具有較強針對性的反應。奧巴馬政府時期，國
家安全決策人士主張通過整合外交、防務和發展，即所謂「3Ｄ路徑」，應對復雜的安全
挑戰，國務院、國防部和國際開發署在華盛頓的跨部門合作隨之不斷強化。
2011年11月，重建和穩定協調員辦公室升格為國務院衝突和穩定行動司，繼續協調國務院
、國防部和國際開發署在重建和穩定問題上的行動計劃。2012年敘利亞內戰爆發後，國際
開發署組建敘利亞聯合行動組。該機構實際上是國際開發署牽頭，吸收國務院和國防部代
表參加的跨部門組織，旨在通過合作和協調，規劃對敘利亞及周邊國家的援助事宜以使其
發揮最大效力。2014年，國務院近東事務司設立援助協調辦公室，作為以國務院為主導、
國際開發署和國防部代表參加的跨部門組織，其旨在通過「3Ｄ路徑」協調美國在整個中
東的援助事宜，最大限度地穩定中東局勢。為應對「博科聖地」在尼日利亞乃至整個西非
的恐怖活動，國務院於2014年設立尼日利亞計劃與行動組，作為國務院、國際開發署和國
防部協調、規劃以尼日利亞為中心的西非反恐的跨部門組織。
為應對本土滋生的暴力極端主義對國土安全的嚴峻挑戰，美國政府分別於2011年8月和12
月發布反暴力極端主義戰略及實施該戰略的行動計劃。為增進實施該戰略的各政府組織在
行動計劃層面的協調與合作，國土安全部於2016年1月設立反暴力極端主義聯合工作組，
作為協調相關政府組織反暴力極端主義行動計劃的跨部門組織。其成員除國土安全部、國
防部、國務院、國家反恐中心、司法部、聯邦調查局外，還包括衛生、教育和公共服務部
以及勞工部等。
在海外，「全政府」在行動計劃層面的應用就是駐扎海外的國家安全組織根據各地區特定
的安全挑戰，因地制宜地組建具有針對性的跨部門組織，擬定行動計劃。以既有經驗尤其
是反恐戰爭背景下在中東的經驗為基礎，國家安全界在中東、非洲和亞太擴大、深化了「
全政府」戰略在行動計劃層面的應用。為更具針對性地應對敘利亞內戰爆發後中東日趨復
雜的情勢，中央司令部代表與國務院和國際開發署的中東事務官員，通過協調外交、軍事
和對外援助，共同擬定穩定地區局勢、防止敘利亞內戰外溢的行動計劃。從2014年開始，
非洲司令部、駐扎尼日利亞的國際開發署西非反暴力極端主義組以及美國駐尼日利亞使館
，就打擊「博科聖地」、穩定西非局勢強化行動計劃層面的協調，整合軍事、外交和對外
援助資源，制訂統一行動計劃。在東非，設立於非洲司令部的跨部門組織非洲之角聯合特
遣隊協調在東非的反恐計劃。強化與亞太地區國家的「接觸」是奧巴馬政府「亞太再平衡
」的重要組成部分，作為實現「接觸戰略」的重要行動，「人道主義救援與災害反應」是
國防部主導，以「全政府」為指導的跨部門行動。太平洋司令部的軍事聯絡組成為該地區
司令部與國際開發署派駐亞太的機構進行溝通、協調的重要橋梁。
在軍事聯絡組協調下，太平洋司令部與國際開發署代表就災害救援和人道主義援助擬定應
急行動計劃，並在該地區發生自然災害時以應急計劃為藍本，根據特定災害制訂救援計劃
。在美國本土，各地融合中心負責將白宮制定的反暴力極端主義戰略——尤其是其中的「
構建信任社區倡議」——落實為可在本地區實際操作的行動計劃。
為此，各融合中心在垂直方向強化聯邦政府與州—地方政府合作的同時，在水平方向吸收
更多的職能組織加入：除原有的國家安全和執法組織外，各融合中心接納來自聯邦政府衛
生、教育和公共服務部以及勞工部的代表，同時州—地方政府主管教育、福利和社區服務
的組織也有代表參與。在反暴力極端主義聯合工作組成立後，該組織成員代表聯邦政府進
駐各融合中心，融合中心則結合本地區實際將反暴力極端主義工作組的行動計劃「本地化
」。
2. 「全政府」在戰術—實地實施層面的應用
在海外，「全政府」廣泛應用於中東、非洲和亞太的具體行動：15名來自美國駐約旦使館
、國際開發署駐中東機構以及中央司令部的代表於2014年組建敘利亞南部援助平台，具體
實施對敘利亞和約旦的援助。在西非，由非洲司令部、國際開發署駐當地機構以及美國駐
當地使館組建的「3Ｄ工作組」深入尼日利亞和乍得，實地實施援助和反恐計劃；在東非
，駐扎吉布提的非洲之角聯合特遣隊組建各種「3Ｄ工作組」，派往厄裡特尼亞、肯尼亞
、埃塞俄比亞、索馬裡以及蘇丹，實地從事反恐、人道主義援助以及基礎設施建設等工作
；在亞太地區，2009年9月，印度尼西亞西蘇門答腊發生地震後，美國駐印尼使館、國際
開發署駐當地機構和太平洋司令部迅速組建人道主義救援快速反應隊協調救援事宜。2011
年3月，日本東部海域發生強震並引發海嘯，美國迅速實施「朋友行動」進行救援，並為
此在美國駐日本大使館設立雙邊援助協調組作為實施該行動的跨部門組織，除國務院和太
平洋司令部代表外，美國能源部代表也加入雙邊援助協調組。在美國本土，為適應反暴力
極端主義需求，聯合反恐特遣隊強化與融合中心的合作，並在接受融合中心就反暴力極端
主義提供的指導、培訓和資助的同時，以「全政府」為方針，進一步吸納聯邦非傳統安全
組織代表和州—地方政府非執法部門代表參加。在以「全政府」擴大其成員的基礎上，聯
合反恐特遣隊在反暴力極端主義的具體行動中繼續發揮重要作用。
與此同時，融合中心和聯邦政府鼓勵、指導、資助州—地方以「全政府」態勢因地制宜地
就暴力極端主義的各類特定問題采取相應行動。在明尼蘇達州明尼阿波利斯—聖保羅地區
，為抵制、預防「索馬裡青年黨」在當地美籍索馬裡人社區從事極端思想傳播，在當地融
合中心指導和資助下，明尼阿波利斯市政府協調、彙集該地區執法、教育及福利部門，共
同應對以極端思想傳播和「外籍戰士」招募為特征的極端主義挑戰；在馬薩諸塞州，在當
地融合中心指導下，州—地方政府整合執法和公共衛生部門資源，建立以醫療衛生為主、
執法部門配合的「全政府」預防極端思想模式。
綜上所述，奧巴馬政府時期，「全政府」在國家安全體制中得到頻繁應用，呈常態化趨勢
：以反恐戰爭時期積累的經驗為基礎，國家安全界將「全政府」應用於行動計劃及戰術—
實地實施層面，為應對諸多復雜安全挑戰提供組織支持。在這一進程中，「全政府」的應
用日趨成熟：分別以聯邦政府、地區戰鬥司令部和融合中心為結點，在行動計劃層面形成
「全政府」網絡。換言之，國家安全決策人士利用各安全組織總部雲集首都華盛頓的優勢
，根據特定挑戰需要，迅速在行動計劃層面聚合相關組織資源。
鑒於其在實施和資源方面的優勢，海外各地區戰鬥司令部成為彙集聯邦政府派駐海外機構
的大本營，隨時根據當地安全形勢需要，在行動計劃層面實現相關組織的協調與合作。本
土各地融合中心不僅在垂直方向整合聯邦體制各級政府資源，而且在水平方向繼續融合為
應對暴力極端主義所需的非傳統安全資源，成為國土安全在行動計劃層面的重要樞紐。在
戰術—實地實施層面，在各地區戰鬥司令部和本土融合中心指導下，各種形式的跨部門組
織成為實地應對各色特定挑戰、將行動計劃付諸實施的重要支持力量。國家安全界的相關
舉措對促進「全政府」在國家安全體制中的應用發揮了重要作用。除國防部外，其他組織
的行動計劃能力相對薄弱，難以在行動計劃層面實現各組織間的對接、協調。
為彌補這一缺陷，國務院率先以國防部《四年防務評估報告》為藍本，於2010年制定、發
布《首個四年外交和發展評估》報告，其重要目的就是培養和增進國務院及國際開發署的
行動計劃能力，以便在行動計劃層面更好地實現與國防部的協調、合作，為3D組織在華盛
頓就行動計劃實現跨部門合作創造更好條件。國土安全部同年制定和發布第一個《四年國
土安全評估報告》，其目的之一也是旨在培育國土安全部行動計劃能力，為與其他組織在
行動計劃層面的合作奠定基礎。此外，為將海外各戰鬥司令部打造為彙聚聯邦政府駐當地
機構的大本營，美國政府實施、推廣兩種模式：
一是源於南方司令部並運用於非洲司令部和太平洋司令部的「J9模式」，即以海外戰鬥司
令部聯合參謀九部為中心，駐扎來自聯邦政府其他組織的代表；二是設立專門的「跨部門
伙伴部」，用於駐扎來自聯邦政府的其他組織的代表，該模式運用於歐洲司令部、中央司
令部和北方司令部。這兩種模式的推廣增強了各海外戰鬥司令部的彙聚能力，為打造以海
外戰鬥司令部為結點的「全政府」網絡奠定了基礎。在本土，全國融合中心聯合會於2014
年7月發布《2014—2017年建設全國融合中心網絡國家戰略》，提出將各融合中心打造為
美國本土的「全政府」網絡結點的具體目標和步驟。上述舉措只是有利於推廣、深化「全
政府」在國家安全體制運行機制中的應用，要真正確保此類應用的效力，美國政府仍需繼
續為跨部門組織所需要的人才和資金提供制度保障。
（三）確保「全政府」應用績效的制度安排
《2008財年國防授權法》要求國防部全面評估既有國家安全體制，著重研究跨部門機制在
該體制中的應用，並提出建議。根據該法案要求，國防部隨後將此項研究外包給總統研究
中心的國家安全改革項目研究組。該研究組集合國家安全政策界和研究界300多名精英人
士，以美國歷次國家安全改革經驗為基礎，結合多種學科文獻，就美國國家安全體制展開
規模空前的研究。2008年11月，小布什政府即將卸任之際，此次研究的主報告《鑄造新的
盾牌》問世，其強調將「全政府」應用於既有國家安全體制，以跨部門機制整合國家安全
組織資源是為新世紀國家安全戰略提供有效組織支持的重要路徑，但要真正確保「全政府
」應用績效，美國政府必須為跨部門組織所需的人力和財力資源提供充分制度保障。此結
論在國家安全界產生重大影響，推動奧巴馬政府會同國會繼續尋求在制度上確保「全政府
」應用績效。
1. 「國家安全職業發展」計劃2.0
奧巴馬政府繼續推進前任開啟的「國家安全職業發展」計劃。所謂「‘國家安全職業發展
’計劃2.0」包括：（1）將「國家安全職業發展」計劃置於戰略高度，以國家安全戰略指
導其進一步實施。2010年5月發布的《國家安全戰略》強調「以‘全政府’路徑增強國家
能力」，應對復雜安全挑戰。（2）承認「在促進政府各部（局）協調方面，仍有待完善
」，為此，該報告呼吁「完善國家安全職業人士的教育和培訓，適應現代挑戰」。同年發
布的國務院和國際開發署《首個四年外交和發展評估》報告、國防部《四年防務評估報告
》以及國土安全部《四年國土安全評估報告》都表達了同樣的戰略思維：復雜安全挑戰要
求美國調整其國家安全戰略，新的國家安全戰略要求完善國家安全體制，以「全政府」為
指導，通過跨部門機制為此類戰略提供組織支持，而培養適應跨部門需求的「國家安全職
業人士」是促進跨部門合作、實現真正意義的「全政府」的必備要素。
以上述戰略認知為指導，奧巴馬政府按前任確立的以教育、培訓和崗位輪換為核心的制度
框架，推進「國家安全職業發展」計劃：國務院外交服務研究所和國防大學及其附屬學院
繼續為國家安全界培養跨部門人才，國家安全組織——尤其是3Ｄ工作組——之間的人才
崗位輪換得以繼續推行、強化。奧巴馬政府推進「國家安全職業發展」計劃的法律基礎仍
然是沿用小布什的第13434號總統行政令。
與國會合作、通過國會立法提升「國家安全職業發展」計劃的制度效力是「國家安全職業
發展」計劃2.0的重要內容。相當一部分國會議員對「國家安全職業發展」計劃總體上持
支持態度，並對該計劃、「全政府」以及美國國家安全之間的關係持有與奧巴馬政府相同
的理解，但當具體議案付諸表決時，議案的具體內容往往涉及眾多難以協調的利益，難以
通過。2010年提交眾議院的有關建立國家安全職業發展管理體系的議案以及2011年提交參
眾兩院的有關跨部門人才輪換的議案，均未獲得通過。奧巴馬政府只能繼續以第13434號
總統行政令作為「國家安全職業發展」計劃的法律基礎，這無疑是「國家安全職業發展」
計劃2. 0的一大缺憾。
2. 單一國家安全預算的缺失
與全球安全應急基金單一國家安全預算是確保各種跨部門組織資金來源的根本路徑，但鑒
於創設單一國家安全預算的結構性障礙難以逾越，奧巴馬政府致力於設立以任務為導向的
預算，並尋求以反恐援助及穩定和重建領域為突破口。在奧巴馬政府請求下，以國防部「
1207條款」為基礎，《2012年國防授權法》授權國防部和國務院共同出資設立全球安全應
急基金。該基金由國務院管理，用於國務院和國防部在海外反恐援助及穩定及重建領域的
聯合行動。
相對於國防部「1207條款」，全球安全應急基金的任務導向更為明確，更加突出國務院和
國防部的跨部組織合作，但它並非真正意義上的「國家安全預算」，因為該項基金來源於
國務院和國防部從各自賬戶轉移而來的資金，而非國會專門撥款。盡管如此，全球安全應
急基金滿足了國家安全界在某一問題領域進行跨部門合作的資金需求，相對於國防部「
1207條款」，其在形式上更接近以任務為導向的國家安全預算。奧巴馬政府繼續尋求從制
度上保障「全政府」的應用績效。盡管將「國家安全職業發展」計劃提升到戰略高度，奧
巴馬政府推進該計劃的舉措仍在前任確立的框架內。
由於國會相關立法失敗，奧巴馬政府提升該計劃法律效力的努力無功而返，「國家安全職
業發展」計劃2.0並無實質性制度創新。全球安全應急基金的設立在國家安全某個問題領
域實現了形式上的「以問題為導向的預算」，但在缺失統一國家安全預算的背景下，其他
領域的跨部門合作資金仍無著落，繼續存在跨部門合作中「誰的資金多誰的影響力大」的
弊端。
而且，全球安全應急基金是否能夠在提供資金方面為其他問題領域的跨部門合作提供值得
效仿的模式，仍是未知數。這些就是截至特朗普執政前，美國政府為確保「全政府」應用
績效而在制度安排上取得的進展和存在的問題。五大國競爭與「全政府」的繼續特朗普政
府執政以來，美國國家安全戰略以大國競爭為重點。國家安全人士繼續將「全政府」應用
於國家安全體制運行機制，為此類戰略提供組織支持，但在為「全政府」應用績效提供制
度保障方面乏善可陳，陷於停滯。
（一）大國競爭與「全政府」的動因
特朗普入主白宮後，大國競爭成為國家安全主題。國家安全界當下談及的大國競爭主要指
美國分別與亞太、歐亞大陸和中東的地區強國中國、俄羅斯以及伊朗的戰略競爭。從奧巴
馬政府第二任期開始，國家安全界已日漸感受到這些地區強國對美國利益的挑戰，並就這
種挑戰的性質和方式達成較為一致的見解：這些國家企圖「修正」美國主導下的國際秩序
，它們綜合運用低於戰爭門檻的各種強制手段，以逐步蠶食美國在亞太、中東歐以及中東
的影響力，擴展自身影響，且某些地區強國尤其是俄羅斯開始將擴展自身影響力的行動投
放到美國本土。在美國國家安全界看來，地區強國以各種非戰爭強制手段及其綜合運用蠶
食美國影響力，對美國構成復雜的安全挑戰，美國的應對同樣需要綜合運用低於戰爭門檻
的各種手段。此類戰略認知是特朗普政府國家安全戰略的重要基礎，大國競爭戰略是應對
復雜安全挑戰的戰略，當其付諸實施時，需要在國家安全體制運行機制的行動計劃和戰術
—實地實施層面以「全政府」為組織支撐。
1. 行動計劃層面
特朗普政府2017年年底發布的《國家安全戰略》報告只是為大國競爭戰略提供了總體指導
原則。在實施中，該戰略首先在行動層面細化為可以具體操作的計劃，此類行動計劃的制
定往往圍繞某一特定問題或挑戰進行。而在國家安全界看來，美國在新的大國競爭時代面
臨的許多特定國家安全挑戰，無論是「混合戰爭」「灰色區域衝突」還是「新版政治戰」
，都是復雜安全問題，需要綜合多領域的知識和技能才能應對，有必要以「全政府」為此
類應對提供組織支持。
另一方面，美國各類戰略評估結果堅信，地區強國之所以能在挑戰美國的行動中屢屢得手
，主要源於這些國家高度集中的政治制度使其能夠在行動計劃層面迅速、高效地整合各種
資源，「全政府」是它們的「天然優勢」。為有效地與這些國家進行戰略競爭，美國政府
必須求助於「全政府」。在美國聯邦政府，除既有的部長委員會、次長委員會和政策協調
委員會，為迅速、有針對性地對大國競爭中的特定復雜挑戰做出反應，必須根據具體問題
，以「全政府」為指導，通過跨部門機制彙集相關國家安全組織資源，規劃行動計劃。
在海外，美國駐亞太、中東和歐洲的國家安全組織和其他聯邦政府組織處於與地區強國戰
略競爭的最前沿，必須以「全政府」為指導，根據各地區大國競爭引發的具體挑戰，因地
制宜地制訂行動計劃。在美國本土，情報界有關俄羅斯干預2016年美國大選的調查報告出
台後，國家安全界將確保選舉安全視為國土安全的重要內容，抵制競爭對手在美國本土的
「影響力行動」成為國家安全界著手大國競爭的重要組成部分。在國家安全界看來，確保
選舉安全以及更為廣泛地抵制「影響力行動」是極其復雜的安全挑戰，應對此類挑戰的行
動計劃必須以「全政府」為指導，綜合運用相關政府資源。
2. 戰術—實地實施層面
在大國競爭背景下，當行動計劃進一步在戰術—實地實施層面付諸具體實施時，同樣面臨
復雜的安全環境。而且，美國國家安全界認為，地區強國在行動計劃層面享有的「全政府
」優勢在戰術—實地實施層面同樣存在。因此，在大國競爭的戰術—實地實施層面，同樣
有必要以「全政府」作為具體行動的組織支撐。
在海外，與地區強國在特定地區爭奪該地區影響力的具體行動往往是低於戰爭門檻的強制
行動，需要綜合運用外交、軍事、情報以及對外援助等多種手段，需要以「全政府」為此
類綜合運用提供組織保障；在本土，確保選舉安全、抵制他國影響的行動不僅需要加強聯
邦與州—地方政府的合作，更需要在具體行動中強化各職能組織的協調與配合，尤其是從
事網絡安全的組織與從事選舉事務的州—地方組織之間的協作，以「全政府」作為確保選
舉安全的各色具體行動的組織支撐。
（二）「全政府」在國家安全體制中的應用
雖然只有兩年多時間，「全政府」服務於大國競爭戰略的事例清晰可辨，較為廣泛地出現
在國家安全體制運行機制各層面及其相應的地域空間。
1. 「全政府」在行動計劃層面的應用
以反恐戰爭以來的經驗為基礎，國家安全界將「全政府」引入行動計劃層面的各個關鍵決
策地點，服務於應對特定挑戰的行動計劃的需要。在聯邦政府，「全政府」應用於規劃針
對伊朗的行動計劃。特朗普政府於2017年年底宣布實施「伊朗新戰略」，強調美國必須以
某種全面的戰略應對伊朗在諸多領域對美國利益的挑戰，綜合運用制裁、代理人戰爭、信
息宣傳等非戰爭強制手段極限施壓。將該戰略落實為具體的行動計劃，需要彙集、綜合相
關國家安全組織的技能、知識和資源。
為此，美國國務卿邁克·蓬佩奧於2018年8月16日宣布，在國務院成立伊朗行動小組。伊
朗行動小組不僅旨在整合國務院有關伊朗事務的資源，而且吸收國家安全界其他組織代表
參加，事實上是在行動計劃層面就伊朗問題進行協調、合作的跨部門組織。2018年9月25
日，伊朗行動小組公開發布《非法政權：伊朗破壞活動記錄》研究報告，攻擊伊朗政府的
內外政策，打響該行動小組針對伊朗政府的信息輿論戰的第一槍。
「選舉安全」成為國土安全問題後，國土安全部於2017年1月將選舉基礎設施定義為關鍵
基礎設施，並成立確保選舉安全的主要聯邦政府組織，負責在行動計劃層面協調政府組織
的活動，其選舉基礎設施分部設立政府協調委員會，其由國土安全部、選舉援助委員會以
及州—地方政府代表組成，協調聯邦與州—地方在保護選舉基礎設施方面的行動計劃。國
土安全部的全國保護和計劃分局以「全政府」為指導，設立由國土安全部、聯邦調查局、
國家安全局和國家情報總監辦公室代表組成的選舉（安全）特別工作組，在華盛頓協調有
關保護選舉基礎設施和抵制「外來影響」的行動計劃。在2019年6月，全國保護和計劃分
局正式改組為網絡安全與基礎設施安全局選舉（安全）特別工作組繼續在協調聯邦政府確
保選舉基礎設施和抵制「外來影響」的行動計劃中發揮跨部門組織功能。
在海外，為適應與中國的戰略競爭，美國太平洋司令部於2018年5月正式改組為美國印度
洋—太平洋司令部（簡稱印太司令部）。印太司令部繼續發揮太平洋司令部地區行動協調
中心的作用，即成為美國駐印太地區各類國家安全組織和聯邦政府其他組織的結點或彙集
地，並以此為基礎，協調美國政府在該地區的行動計劃。2019年《國防授權法》強調印太
司令部以「全政府」路徑規劃其行動計劃，並為此提供財政資源。
印太司令部繼承原太平洋司令部作為海外行動計劃協調中心的各種跨部門機制：協調人道
主義救援與災害反應行動的災害應急管理與人道主義救援卓越中心以及協調打擊毒品走私
行動的西太平洋跨部門聯合特遣隊；繼續以「j9模式」即聯合參謀九部作為美國駐印太地
區國家安全組織和其他聯邦政府組織代表的集合地；為落實「國家安全職業發展」計劃的
崗位輪換要求，國務院和太平洋司令部分別派遣外交政策顧問和軍事顧問到對方單位任職
。印太司令部繼承這一實踐，繼續接納國務院外交政策顧問，並派遣軍事顧問到國務院任
職，以在行動計劃層面強化與國務院的協調、配合和合作。
在美國本土，散布於各地區的融合中心在協調、制訂當地的保護選舉基礎設計行動計劃中
發揮重要作用。由於選舉事務歸州—地方政府管轄，各融合中心能就近與州—地方政府負
責選舉事務的官員協調，擬訂有針對性的行動計劃，而各融合中心集情報、執法、網絡安
全等職能於一身的「全政府」特征為其擬訂需要綜合各種技能的行動計劃提供了保證。「
確保選舉安全」成為重大國土安全問題後，各融合中心紛紛以「全政府」為指導，以國土
安全部相關行動計劃為基礎，通過與州—地方政府的合作以及相關職能組織的協調、配合
，擬訂適應當地情勢的保護選舉基礎設施行動計劃。
2. 「全政府」在戰術—實地實施層面的應用
在具體行動中，國家安全界以「全政府」為指導，充分發揮跨部門合作的「力量倍增器」
作用，應對大國競爭時代的復雜安全問題。在海外，美國近些年來以所謂「航行自由行動
」挑戰中國在東海和南海的主權。此類行動過去由太平洋司令部指揮下的海軍第7艦隊實
施。印太司令部強化與中國競爭的行動計劃，以所謂「灰色區域」衝突看待中美在西太平
洋的競爭互動，強調「全政府」在「灰色區域」競爭中的組織支持作用。印太司令部據此
與隸屬國土安全部的海岸警衛隊協調、合作，將後者引入西太平洋的「航行自由行動」。
2019年3月24日，美國海軍「柯蒂斯·威爾伯」號導彈驅逐艦與美國海岸警衛隊「伯托夫
」號快艇，結伴穿越台海。
美國海軍聯合執法部門實施的「航行自由行動」是美國戰略界以「全政府」為指導、適應
「灰色區域」競爭的重要舉動?

國際事務?