標題: 【印度研究】李晶、葛家健：印度國大黨政治地位變遷中的黨群關係困境與出路
文章來源: (須有正確連結)
https://www.sohu.com/a/337976985_618422
國關國政外交學人　2019-09-01 16:51
李　晶：南京師範大學公共管理學院、江蘇高校東亞國際問題研究中心講師
葛家健：浙江商業職業技術學院講師
內容摘要
作為一個百年老黨，印度國大黨（文章縮寫為INC）在領導民族獨立的過程中，贏得了廣
泛的群眾支持；在印度獨立後曾一黨獨大、長期執政。然而，隨著印度經濟社會的發展，
國大黨的全民型路線逐漸難取悅選民，家族政治弊端不斷暴露；嚴重的腐敗問題使國大黨
形像一落千丈；組織體制優勢的弱化造成的選民溝通障礙——此等問題令國大黨陷入黨群
關係困境，並因此喪失執政地位，且在如今印度政壇舉步維艱。國大黨要想走出目前的黨
群關係困境，必須以領導層輪替為契機，降低家族政治的影響；變敗選壓力為動力，推動
選民認同從領袖轉向政黨政策；加大反腐力度，挽回政黨形像，重聚選民信任；強化黨的
機制建設，暢通選民溝通渠道。
印度國民大會黨 (簡稱「印度INC」或「INC」) 始建於1886年，是印度現存歷史最長的政
治組織，在印度歷史上有著十分特殊的地位。INC領導了印度的民族獨立運動，並且在英
國殖民者退出印度後，擔負起了領導國家建設的重任，完成了印度歷史上第一次真正意義
上的民族國家整合。INC在印度政壇曾長期占據執政地位，形成一黨獨大的「INC體制」。
INC之所以能夠長期保持政治優勢，關鍵在於其針對印度社會存在已久的沉痾痼疾——種
姓紛爭、宗教衝突和地區分裂，率先提出了世俗主義、包容性增長的政策，受到了各種姓
、宗教以及其他社會群體的歡迎，從而構建起了良好的跨種姓、跨宗教的群眾基礎和黨群
關係。然而，20世紀70、80年代以後，INC內部經歷多次分裂，開始由盛而衰，一度喪失
了執政地位，淪為在野黨，雖後又東山再起，但數度起伏，已不復當年一黨獨大的地位。
1999年的印度大選後，印度似乎形成了較為穩定的兩黨政治，INC和人民黨構成印度政治
的兩極，其他小黨和地方黨派需要附和在這兩個黨上才能入閣。
可是在 2014 年的大選中，印度的政治格局再次發生劇變，人民黨一舉拿下了282 席，是
1984年以來首次拿下絕對多數席位的政黨，而INC卻遭受重創，才獲得44 席，不僅中央角
逐全面敗北，在隨後的地方選舉中也接連失利。2018年印度政壇更是出現了從總統到總理
均由人民黨人士出任、從人民院到聯邦院均由人民黨占多數、從聯邦政府到地方政府均是
人民黨主導的局面，印度人民黨已經成為印度政治生活中的主導性力量。雖然在2019年大
選之前，由於印度經濟增長放緩、失業危機嚴重，導致莫迪支持率下滑，一度讓外界認為
人民黨的選舉形勢不容樂觀，INC 拉胡爾・甘地也信誓旦旦地揚言要把莫迪拉下馬了，但
是選舉的結果卻十分殘酷，人民黨再次大獲全勝，獲得274個席位，而INC僅獲得區區47個
席位。其實，莫迪執政5 年來，其競選時承諾的經濟奇跡沒有實現，諸如「廢鈔令」、統
一稅制等一系列政策也不受國內民眾歡迎。因此，印度國內有輿論認為，此次人民黨在選
舉中的勝利與其說是建立在人民黨國家治理的成功之上，還不如說應歸咎於INC 的失敗。
印度一些政治評論家也認為，以INC 為首的反對派太弱，它們沒有拿出像樣的政治綱領，
也缺乏有感召力的領袖，除了一心想擊敗人民黨外，好像沒有其他更遠大的政治目標和治
國抱負，無法真正吸引民眾，獲得民眾的支持。冰凍三尺非一日之寒，造成INC 如今窘境
的原因有很多，而最主要的原因恰恰就是其當年賴以發家的黨群關係出了嚴重問題。本文
擬從黨群關係的角度來分析INC面臨的困境與出路。
一、全民型政黨路線的弊端日益顯現
INC在領導印度民族獨立的運動中，逐漸形成了其不分階層、種姓、宗教的全民型政黨路
線。這條路線曾經使INC成為民族獨立運動旗幟下各種政治力量的熔爐，並且在獨立後相
當長的一段時間內保持了INC的獨大地位。但是，隨著經濟與社會的發展，全民型政黨路
線的弊端日益暴露。
(一) 全民型政黨路線的選民動員功能每況愈下
一方面，「INC建立在試圖涵蓋所有階層、所有政治派別的路線與政策已經不適應全球化
背景下印度政治的區域化、極化與民族主義傾向。」受多元利益認同的驅使，各類種姓政
黨、宗教政黨、族群政黨紛紛崛起，這些政黨大部分是地方政黨，在成分上與印度社會的
種姓、族群、教派、語言等分裂結構相一致，通過訴諸各自的群體認同，不斷對INC的基
層選民基礎進行蠶食。選民們更傾向於支持專注於本群體的政黨，INC的全民型路線很難
再能吸引民眾。
另一方面，全民型政黨路線本身也有其難以克服的弊端，即它不可能同時取悅左右兩方面
的支持者。在印度獨立前和獨立後初期，民族獨立和獨立後的國家建設是全印度社會最大
的公約數，因而，INC的全民型政黨路線有其發揮作用的社會共識基礎。但是，隨著經濟
與社會的發展，這種共識越來越淡化，相反，日益多元化的社會使各類人群的利益訴求也
日趨多樣化，甚至在一些關鍵性問題上處於矛盾和對立的狀態。INC力圖涵蓋所有階層和
選民的全民型政黨路線不可能同時取悅左右兩方面的選民，時常不得不采取中間化的處置
辦法，但這種折中與調和的立場不僅因為沒有充分滿足選民的要求而難以獲得選民的堅定
支持，甚至在不同派別選民眼裡還產生了不同的看法，在有的選民看來是激進的主張，在
另一派選民那裡卻又往往被視為保守、軟弱，結果常常落得個兩邊不討好的境遇。
(二) 全民型政黨路線下的INC忽視了對忠誠選民的培育
作為全國性的政黨，INC現有黨員3000萬，但其中積極黨員才150萬左右，其余都是初級黨
員。在全民型政黨路線下，INC出於贏得選舉的目的，盲目擴大黨員人數。特別是在INC執
政時，黨員人數會激增，然而，一旦INC下台，很多黨的邦級組織便宣布脫離INC，成立新
的政黨，並且帶走了大批INC的基層支持者。這些都是在全民型政黨路線下，INC發展黨員
長期只重「量」而不重「質」的結果。政黨路線的全民型還使INC無法一以貫之地照顧到
某個特殊的支持群體的利益，沒能夠有效培育自己的「忠誠選民」，特別是其出於選舉考
慮的實用主義態度，更是使許多原本堅定支持它的群體相當失望，轉而支持別的政黨。
(三) 對全民型路線的依戀，使INC在新的黨派競爭格局中失去了政治特色
應當承認，全民型政黨路線曾經是INC的顯著特色和成功的法寶，但時過境遷，作為INC全
民型路線核心思想的世俗主義、扶持落後種姓等政治主張已經寫進印度憲法，並且經過幾
十年議會民主制的實施，基本為印度社會和各政黨所普遍接受。雖然有的政黨表面上仍然
宣傳它的種姓和宗教特性，但實際的政治運作中也不得不基本遵守了這些原則。然而，
INC似乎並沒有意識到這一點，仍然一直以唯一的世俗主義、跨種姓聯盟的政黨自居，僅
僅是重溫它的全民型政黨路線，並沒有能與時俱進提出什麼新的、能明顯區別於其他政黨
的政策主張，體現不了其政治特色，在新的激烈的黨派競爭中也就缺乏競爭力。
二、印度家族政治滋生選民對INC的政黨認同困惑
在INC的發展史上，尼赫魯的個人魅力對INC的發展產生了重要影響，此後尼赫魯・甘地家
族長期擔任INC的重要領導職務，一共產生了5位負責人。INC的尼赫魯・甘地家族招牌確
實曾為INC贏得不少支持，但是，隨著選民政治意識的提高，家族政治在選舉中的影響力
越來越弱，而INC長期養成的對尼赫魯・甘地家族的依賴使其面臨新的選民政黨認同困惑
。
(一) 普通選民：認同「人」還是認同「黨」的困惑
家族領袖的魅力性資源是塑造選民政黨認同的重要因素，但是對於領袖作用的過分推崇，
也會使普通選民產生對認同「人」還是認同「黨」的困惑。選民更多以「政黨領袖」來選
擇政黨，本身就是對「政黨認同」的挑戰。
第一，INC「家天下」的形像加劇了與普通群眾在心理上的距離。作為家族政黨的領袖，
擁有顯赫的家族身世，出身於政治世家，在普通民眾的眼裡，他們就是豪門的政治代表，
因而很自然地在心理上產生對於家族政黨的距離。而在家族政治的表征下，INC獲得選民
的支持主要還是依靠對低種姓和其他落後階層的政策傾斜以及其世俗主義主張，但是在這
個過程中，INC也經常表現出首鼠兩端的不堅定態度，受到下層群眾的質疑。特別是在各
種社會力量被動員起來後，下層民眾越發認識到，與其靠高種姓和政治豪門的施舍，不如
直接選出自己階層的代表而更為可靠。
第二，家族領袖的魅力在動員選民方面的作用下降。在家族政黨中，政黨領袖即家族領袖
，其個人魅力和才能是決定大選中選民政黨偏好的重要因素。但是尼赫魯・甘地家族的後
輩中，沒有人能具備像尼赫魯那樣的個人魅力和治國才能，加上選民政治意識的覺醒和政
治參與的提高，選民對於政黨的認同越來越從對政黨領袖個人的崇拜，轉變為對政黨政策
和執政能力的更加理性的認同。
第三，家族的分裂使選民對黨的認同性下降。「家族意味著子嗣眾多，如何在眾多子孫中
選定接班人成為家族政治的難題。」尼赫魯只有一個女兒英・甘地，但英・甘地卻有兩個
兒子。本來大兒子拉吉夫無心政治，英・甘地著力培養小兒子桑賈伊接班，然而桑賈伊在
接班前因飛機失事身亡，拉吉夫意外成了接班人。但是桑賈伊的遺孀瑪內卡有著極強的政
治野心，試圖利用桑賈伊的支持者與拉吉夫爭權，在英・甘地還活著的時候就被趕出了家
門。後來，瑪內卡帶著兒子瓦倫投入到INC的勁敵印度人民黨的陣營。瓦倫在人民黨的支
持培養下，大有與他的堂兄堂姐拉胡爾、普裡揚卡爭奪尼赫魯・甘地家族正統繼承人地位
的趨勢，這進一步弱化了INC在選舉中大打尼赫魯・甘地家族招牌的作用。
(二) 精英選民：家族政治的排他性與人個發展的矛盾
家族成員對黨政大權的壟斷妨礙了對黨外政治精英的吸納。在政黨政治條件下，政黨發揮
政治吸納功能，將黨外的政治精英吸納進黨內，並且推薦到重要的政府崗位上去，不但有
利於更新黨內的政治血液，保持政黨的活力，而且有利於調動選民的積極性，維護政黨及
其支持群體之間的良好互動關係。但是政黨的家族化，卻使得政黨的這種政治吸納功能無
法正常發揮。
在INC的發展過程中，尼赫魯・甘地家族幾乎壟斷了INC和印度的政壇，並且都是長期執政
。尼赫魯・甘地家族對INC的強大影響，毫無懸念，要麼是從家族中產生，要麼經過家族
的認可。只有對家族忠心耿耿的人，最後才有可能獲得家族的青睞。例如曼莫漢・辛格本
無機會成為總理，但是因索尼亞・甘地的外國血統引起爭議，在這種情況下，對尼赫魯・
甘地家族忠心耿耿的他，才最終代替索尼亞・甘地執掌印度最高行政權力。即便如此，在
尼赫魯・甘地家族壟斷黨政大權的情況下，像辛格這樣的幸運兒也僅是極少數。「更多的
有志於政治事業卻沒有裙帶背景的平民出身的後起之秀，在這種垂直式的權力繼承關係面
前感受到了挫敗感。INC有不少中下層黨員因感到前途渺茫而脫離INC，造成INC黨內人才
供給乏力，組織結構僵硬。」黨內中下層政治精英的流失嚴重削弱了INC的選民動員能力
，而且在選民中還產生了不良的示範效應，導致選民流失更加嚴重。
(三) 印度家族政治破壞了降低了政治凝聚力
家族政治對INC的組織機體最主要的消極影響之一，就是破壞了黨內的民主機制和民主傳
統，進而降低了在黨內外群眾中的政治凝聚力。INC內的民主機制曾經是其成為包容性全
民型政黨的重要原因。在過去，特別是甘地和尼赫魯時代，正是民主的作風，使得INC的
組織幾乎網羅了各個社會階層的精英分子，並在相當長的時期內保持了黨的政治凝聚力。
但是，英・甘地執政之後，INC內的民主作風嚴重倒退。一方面，隨著英・甘地在黨內個
人地位的鞏固，其個人獨裁的傾向也越來越明顯。突出表現為聽不進其他黨內領導人的意
見和批評，將黨內的權力鬥爭擴大化。而家族政黨內精英人物對政黨更缺乏忠誠，黨內更
容易發生黨員倒戈、退出等問題，在英・甘地執政時期，INC內發生多次分裂，很多INC重
要領導人離開INC，他們的離開帶走了INC的大量支持者。另一方面，黨內長期不舉行選舉
。英・甘地和桑賈伊按照個人偏好指定黨的地方領導人，而通過這種形式產生的地方領導
人，往往阿諛奉承功夫了得，工作能力卻很一般，嚴重抹黑了INC的形像，直接影響了基
層群眾對INC的看法，使INC失去了大量基層群體的支持。
三、腐敗問題導致選民對INC的政黨信任危機
作為印度執政時間最長的政黨，INC與世界上其他國家的執政黨一樣都面臨著腐敗問題的
困擾。腐敗問題與INC一直如影隨形，嚴重損害了INC的形像，逐步吞噬了選民們對INC的
信任基礎。
(一) 腐敗形勢：印度腐敗蔓延嚴重破壞選民對INC的信任
客觀地說，腐敗在當今印度政壇是很普遍的現像，並不是INC一家獨有。但在所有的政黨
中，INC的腐敗問題卻是最突出的，而且由於INC政治地位特殊，影響最大，因此也最為選
民所關注。
第一，從時間上看，INC執政時間最長，腐敗存量最多，最為選民所詬病。自1947年獲得
獨立以來的70余年中，印度有50多年是INC執政。隨著INC執政時間日久，腐敗案件也越來
越多。其間，印度先後發生了「吉普車交易醜聞案」、「克裡什南馬查理腐敗案」、「納
加瓦拉案件」等重大腐敗案件。這些腐敗案件時間跨度長、存量多，常常成為選舉中其他
政黨攻擊INC的武器。
第二，從領域上看，INC長期一黨獨大，腐敗領域廣泛，選民記憶最深。在INC一黨獨大體
制下，印度的腐敗行為遍及行政、立法、司法、國防等各個領域。「吉普車交易醜聞案」
的主角是時任國防部長克・梅農，「克裡什南馬查理腐敗案」的主角則是時任財政部長克
裡什南馬查理，其他議員選舉及立法過程中的腐敗現像更是不勝枚舉。反觀其他政黨，由
於執政機會較少，腐敗現像相較INC要好得多。
第三，從層級上看，INC的腐敗涵蓋了黨內各個層級，嚴重破壞了選民對INC的印像。INC
執政期間，、基層負責人、邦領導人，INC領導人，都有卷入到腐敗案件中。基層和各邦
的腐敗自不待言，僅以INC來說，英・甘地在1967年的鬥爭中逐漸認識到掌握財權的重要
性，但是黨內的辛迪加們控制著錢袋子讓她處處受掣肘，於是，英・甘地授意她的寵臣米
什拉建立自己的「小金庫」，而米什拉斂財的方式就是利用許可證制度，收取賄賂。連就
任總理前毫無政治經歷，有著「清廉先生」之稱的拉吉夫・甘地，也沒能逃脫腐敗的命運
，在他執政後期也卷入「博福爾斯」案的軍購回扣醜聞中，以致於在選舉中形像一落千丈
。
(二) 反腐態度：INC的「高高舉起輕輕放下」令選民寒心
盡管存在著一系列腐敗問題，但選民對於INC還是抱有幻想的。然而，真正令選民寒心的
是INC對於腐敗包庇縱容的態度。
歷史上，尼赫魯・甘地家族對INC的腐敗負有重要的責任。在國家的政治生活中憑借家族
威望，尼赫魯・甘地家族成員總能在政治體制之外施加其個人影響，使得INC政府對於特
定的政府官員腐敗行為，采取不作為或者干脆包庇縱容的態度。至20世紀60年代印度社會
的廉政狀況已經「大大低於同時代的西方國家和發展中國家」，S・R・瑪赫什瓦利就曾指
出，在「INC體制」下，印度的政府官員「忘記本職而全力追求私利」，政府系統充滿了
冗員和腐敗。但尼赫魯卻認為，印度社會在總體上還是比較清廉的，大肆宣傳腐敗的嚴重
性會造成整個社會的恐慌，「僅僅在屋頂上大喊大叫說每個人都腐敗，這會造成整個社會
都在謀求私利的氛圍，會加劇社會的腐敗程度」。正是在這種思想的指導下，尼赫魯時期
「吉普車交易醜聞案」中的克・梅農、英・甘地時期受到司法指控的奧裡薩邦首席部長哈
雷克裡希納・馬哈塔布等都在尼赫魯・甘地家族的包庇下最後不了了之。由於對腐敗行為
的縱容，INC的社會形像越來越差。最後連拉吉夫・甘地都感受到INC作為一個執政黨，卻
越來越脫離群眾。他認為，黨內存在一些權力經紀人，他們利用竊據的職位，以權謀私，
玷污黨的名聲，破壞黨群關係，成了黨內蛀蟲。INC由於腐敗而越來越脫離群眾的事實，
他有心改變，也推動了整黨運動，但回天乏術，最後他自己也在腐敗醜聞中黯然下台。
2004年以後，重新上台後的INC，對於腐敗的態度並沒有使它重新贏回選民的信任。INC並
沒有從過去的經驗中吸取教訓，為了黨派的利益依舊對腐敗采取了縱容態度。例如，在印
度電信貪腐案被揭露後，INC聯合政府采取了「高高舉起輕輕放下」的處理手法，為避免
加入聯合政府的其他黨派退出政府而做出了妥協，只讓具體涉案人員辭職了事，並且仍由
原來黨派的人士繼任。這種做法遭到社會的強烈批判。此外，尼赫魯・甘地家族也再次卷
入了腐敗事件。INC索尼婭・甘地的女婿瓦德拉，被媒體揭露其通過成立一家規模很小並
無地產經驗的公司，在很短的時間內就聚斂了大量房地產資本。
可以說，重新上台的INC並沒有治腐的決心，反而使腐敗有逐漸固化的跡像。INC對腐敗的
態度已經使很多民眾對INC完全喪失了信心。在他們眼中，INC已經被貼上了腐敗的標簽而
難以信任。相比而言，雖然當下印度的發展現狀決定了人民黨也難逃腐敗的漩渦，但自莫
迪執政以來，一直強調打擊腐敗，打造清廉政府，開啟了「莫迪式反腐」，其有兩個突出
特點：一是依法反腐，實現反腐法治化，這樣就能形成長期管用的規矩，讓官員知道哪些
事是禁區；二是把反腐和縮小官民差距聯系起來，實現反腐惠民化，讓民眾增加獲得感，
從而更加擁護政府的反腐舉措。雖然「莫迪式反腐」也沒有達到預期的目標，但他的基本
思路是對的，只有官民同時點贊的反腐之道，才能真正發揮作用。在2019年大選競選期間
，莫迪又多次表態，如果自己再次連任總理，將「更加嚴厲地」打擊腐敗，確保所有的貪
官污吏都能被抓進監獄。莫迪政府在反腐問題上的表現雖說難言令人滿意，但其反腐的決
心和效果還是得到民眾的普遍認可的，這也是其能夠連任的重要原因。
四、組織體制優勢的弱化造成選民與INC的溝通困難
作為民族解放運動的領導力量，INC建立了一套較完善的、自上而下的組織結構，到印度
獨立時，其已經形成了「黨員、初級委員會 (街區、其他次級委員會) 、區 (市) 委員會
、邦委員會、全印INC委員會、INC工作委員會、INC」7個層次的組織結構。完善的組織結
構，使得INC成為唯一具有全國性影響的政黨，造就了其一黨獨大的局面。而隨著印度議
會民主政治的實踐，印度各黨派的組織建設取得了長足的發展。相比之下，印度INC原先
在組織體制方面的優勢逐漸弱化，INC的選民溝通困難問題日益突出。
(一) INC組織的弱化使選民對其產生認知障礙
第一，INC中央與各邦政策的不同步調，使得選民無法從基層黨組織身上形成對INC的正確
認知。由於印度社會的分裂特質，為了選舉勝利，INC的中央與邦之間，甚至邦與邦之間
常常出現政策不同調的情況。有時，INC中央所主張的政策，在某個邦可能正是為它所反
對的，或者一個邦的INC組織所反對的，正好是另一個邦的INC組織所堅持的。這種矛盾性
使得選民對於INC的政策和價值理念產生困惑。在基層選民眼裡，INC往往是為了選舉目的
，不顧政黨理念，毫無顧忌地開出「政治空頭支票」的實用主義政黨。
第二，中央組織對地方組織的嚴密控制，降低了地方組織在基層群眾中的威信，導致黨的
基層組織缺乏與基層群眾的互動。英・甘地時期，由於她的集權傾向，黨內各級組織長年
處於不選舉狀態，黨的邦級領導人由她本人圈定。英・甘地隨意更換黨的地方領導人，確
定邦領導人選的重要標准是對她是否忠誠，而非其品質。黨的邦級領導人到任後，在自己
邦內黨的基層領導人選上也是如法炮制。這樣做的後果，就是直接導致INC的基層組織脫
離群眾，黨的各級領導人只要走上層路線即可保住自己的權位，而不必花費精力勤走基層
，傾聽群眾心聲。政治學家勞倫斯・塞斯 (Lawrence Sez) 在其研究中就曾提到，在政黨
競爭最為激烈的北方邦議會2012年選舉中，印度人民黨和大眾社會黨的黨員上街聚會時，
INC的基層組織卻像什麼都沒有發生一樣。
第三，INC的分裂常常使選民產生認知混亂。歷史上，INC內部的爭權奪利，造成INC的多
次分裂。這些分裂出去的INC組織與原先INC的群眾基礎存在高度重疊，不僅直接削弱了
INC的群眾基礎，而且往往冠以INC的名字，給INC的支持者帶來認知上的混亂。例如民主
INC、INC (組織派) 、草根INC (西孟邦) 等。這對於絕大多數文化程度不高的印度民眾
來說，大大增添了他們區分正統INC的難度。
(二) INC外圍組織的溝通橋梁作用未能有效發揮
INC擁有大量的工、青、婦等外圍組織，但是在發揮黨群溝通橋梁方面的作用卻並不明顯
。INC的工、青、婦系統，包括全國工會大會、全國學聯、青年INC和全國婦女陣線等。作
為第一個在印度建立工會的政黨，INC早在1920年就成立了全印工會大會。獨立後，又成
立了全國工會大會。但是，INC的工會並未真正發揮其應有的作用。特別是在面對與廣大
工人群眾利益息息相關的經濟改革時，工會沒能很好地充當政府與工人之間有效溝通者的
角色，導致政府的改革遭到工人群體的抵制。例如，在2011年，印度11家工會舉行聯合罷
工抗議INC的辛格政府實施的經濟改革措施，而在這其中，擁有數百萬會員的、INC控制的
全國工會大會，只是尷尬地旁觀，並沒有扮演什麼積極的角色。除了工會，INC的青年組
織一樣沒能有效發揮在青年群體中的影響力。INC的支持者群體，仍然主要是那些年紀偏
大，對INC一黨獨大時期有著美好回憶的人，而隨著時光的流逝，這個群體正變得越來越
小。此外，婦女團體的狀況也與此相似。隨著獨立後幾十年的發展，印度婦女的受教育水
平和社會地位都有了很大程度的提高，社會影響力也越來越大。然而，INC的全國婦女陣
線等婦女組織的表現差強人意，未能得到婦女群體的廣泛認同，沒能成為INC與婦女群體
發展關係的有力助手。
(三) INC與其選民之間缺乏完善的黨群溝通機制
在現階段，INC的黨群溝通主要是通過與選舉相關的活動和依靠庇護網絡兩種方式，而這
兩種方式都有其嚴重的弊端。
第一種方式，以選舉為中心，功利性明顯。一般情況下，黨組織在選舉期間比較活躍，平
時則只有黨在本選區的議員當選人或候選人，深耕基層，代表黨發揮經常聯系選民的作用
。但議員當選人或候選人畢竟人數有限且德才不一，並不能全面代表INC的形像，而在民
眾心理上卻極可能以偏概全。或者，該議員一旦轉變政治立場，又可能將INC在本地區經
營多年的群眾基礎連根拔起。
第二種方式，是依靠庇護網絡去吸納追隨者。所謂庇護網絡，「簡單地理解，就是指一定
社會中具有相當實力的人通過控制了稀有社會資源，盡可能網絡追隨者，向之提供商品、
服務乃至保護以換取其僕從，並從而得到相應的社會和政治地位的，帶有濃厚的等級色彩
的一種以威權主義為基礎的主從交易關係。」其在東方社會廣泛存在於各個領域，是社會
聯系的重要紐帶。INC經過多年經營，也在印度社會構建起來一個以其為核心的庇護關係
網絡，作為其維護黨群關係的主要方式。這種方式的缺點是它需要雄厚的經濟基礎，一旦
出現經濟危機，庇護網絡便難維持。20世紀70年代資本主義經濟普遍進入了「滯漲」狀態
，印度也受到很大衝擊，再加上印巴戰爭的財政負擔、1972年的大旱災等使國家陷入嚴重
的經濟危機。(2) 英・甘地無力應對危機，宣布了緊急狀態。這次經濟危機使得INC的庇
護網絡功能嚴重受到影響，這也給其他地方政黨爭奪選民以可乘之機。在分析印度大眾社
會黨在北方邦崛起的原因時，肯切・錢德拉便曾指出，經濟危機使INC無暇庇護其地方支
持者，加上INC領導層的派系活動直接疏遠了政黨的支持者，從而導致了INC在北方邦的失
利。另一方面，庇護網絡還極易產生腐敗。在庇護關係下，有些INC候選人以實物或政策
換取選民手中的選票，等到當選後再通過腐敗的方式，收回自己的「投資」。此外，庇護
網絡還誘發了INC的某些基層領導人試圖通過編造假黨員名冊、虛增黨員人數來顯示自己
的政績，從而維持自己黨內地位的造假行為，以至於在一些地區選舉中，明明按上報的黨
員人數，INC占絕對優勢，可最終卻輸掉了選舉。
五、INC走出當前黨群關係困境的路徑
作為一個百年老黨，INC曾一黨獨大、風光無限，雖然如今實力和地位都嚴重衰退，但其
仍志在全國，不會甘心淪為邊緣化或者地方化的政黨。而INC要想走出目前的黨群關係困
境，必須要拿出足夠的決心和勇氣采取有效措施徹底破除本黨的積弊。
(一) 以領導層接替為契機，降低家族政治的影響
2017年12月拉胡爾・甘地接替他的母親索尼婭・甘地成為新一屆INC領導人，雖然黨的最
高領導權仍在尼赫魯・甘地家族內交接，但換屆卻為INC降低家族政治的影響提供了可能
。拉胡爾思想比較西化，作風相對柔和，他從政「並不是因為任何野心，而因為他的出身
，他別無選擇。比起政治，他的興趣更在板球比賽和戶外活動。在政治方面，他的個人魅
力甚至不如他的妹妹普裡揚卡。」此外，INC內部一批元老認同索尼婭的領導，卻對拉胡
爾不放心。就連索尼婭本人都無法肯定拉胡爾能否處理好與黨內元老的關係，以致遲遲無
法完成INC內的權力更替。因此，未來INC雖無法完全擺脫尼赫魯・甘地家族的掌控，但卻
也面臨削弱其影響力的機會。INC若能以此為契機限制權力、任期及影響，防止拉胡爾地
位穩定後權力欲膨脹，將有助於逐步淡化其家族政治色彩，盡可能克服家族政治對本黨造
成的負面影響。
(二) 變敗選壓力為動力，推動選民認同從領袖個人轉向政黨政策
從選舉政治的角度看，隨著政治意識的提高，印度選民的政治認同已經逐步擺脫了對於身
份政治的迷信。因此，家族招牌再也不是選舉中的「萬靈丹」和「吸票神器」。就整體形
勢而言，INC當前的危機已經表明尼赫魯・甘地家族對政壇的影響力已經大不如前，INC不
能再死抱著家族招牌不放。INC在「家族政治的旗幟和歷史的回憶之外，還需要發展出自
己的獨特形像以喚起新的認同。」對於INC來說，它需要的不再是魅力型的領袖，而是能
激起選民認同的政策。
應該說，INC在提出政策和政策的可行性方面還是具有優勢的。歷史上，INC提出的「世俗
主義」政策，得到社會的普遍認同，迄今都為印度社會的主流民意所堅持。它提出的「社
會主義」和包容性增長，也為很多的社會下層群眾所贊賞，得到他們的擁護。而現今，雖
然INC沒有能夠得到多數民意的支持，暫時處於在野地位，但是，與其他政黨相比，INC的
執政時間、執政經驗都是最豐富的。INC應該充分發揮這些優勢，進行深刻總結，並聯系
現實，找准民眾關心的熱點，提出切實可行的政策，並努力踐行，爭取用政策認同吸引選
民。這樣說，並不是要求INC改弦易轍，放棄原有曾經獲得巨大成功的政策主張，而是要
總結過往的經驗教訓，根據形勢的變化，與時俱進地進行調整、發展和變革。當下最為關
鍵和緊迫的變革就是需要重新界定其「包容性增長」經濟綱領。印度是個貧困人口眾多的
國家，「發展」始終是民眾最為關心的問題，INC當年提出的「包容性增長」理念就是高
度契合了這樣的社會心理，從而為其贏得廣泛的群眾支持。但在印度國內對如何實現發展
一直存在爭論，左派認為應該在解決貧困人口、性別平等、飲水、電力、醫療衛生、交通
、教育等方面有更多投入，這些基礎問題威脅著印度長期的經濟增長需求；而右派則認為
沒有經濟增長，印度的窮人永遠沒有出路，以貿易自由化和消除管制為核心的經濟自由化
改革才是印度經濟發展的根本。在2004—2014年INC聯合政府執政十年間，辛格政府的政
策重點集中在社會保障和公平方面，沒有在經濟改革方面持續深入下去，同時又未能制定
有效政策以應對國際金融危機帶來的經濟放緩。缺少經濟發展和就業機會，INC消除貧困
和實現社會公正的目標就變成了空洞的政治口號。與之形成鮮明對比的是，莫迪在擔任古
吉拉特邦首席部長期間大興基建，大量吸引外資，激活地方經濟，以每年11%的發展速度
遠超印度平均水平，在印度各邦中獨樹一幟，也贏得了「印度的廣東」美譽。莫迪擔任總
理之後則在全國範圍內大力推行此所謂的「古吉拉特模式」，取得了明顯成效，也由此贏
得了民心。在2014以來《今日印度》的歷年年度輿情調查中，莫迪均保持了較高的支持率
，即使認為「政府某些政策倡議沒有改變什麼」的被調查者，也對莫迪的政績給予了較高
的評價，可見人民黨的「發展」理念及其政策導向對選民仍有很強的號召力。相比之下，
INC的原有經濟綱領就相形見絀了，誠如印度學者索亞・哈桑所言，INC必須平衡發展與分
配的關係，制訂真正能夠實現增長的「包容性」經濟政策綱領，才能改變在選民心目中的
地位，重新獲得選民的認同與支持。
(三) 加大反腐力度，挽回政黨形像，重聚選民信任
印度政壇深受腐敗問題困擾，INC尤為嚴重。隨著公民意識的提高，印度民眾對於印度政
治盛行的腐敗行為越來越無法容忍。2011年，為了反對政府的腐敗，印度公民反腐鬥士、
74歲的安納・哈扎爾開展了為期15天的絕食抗議活動，得到了成千上萬印度民眾的支持，
最終迫使INC的辛格政府接受了他的反腐方案。民眾在政黨認同上，也越來越將政黨廉潔
放在重要位置上。在2015年的德裡地方議會選舉中，以反腐著稱的平民黨大獲全勝，取得
70席議席中的60席；而執政黨印度人民黨，則受莫迪百萬盧比的「金線外套」事件影響只
得到10席；深陷腐敗的INC則一席未得。
因此，INC要想重新贏得民眾的信任就必須正視自己的腐敗問題。首先，INC在發展基層黨
員的時候不能只顧盲目數量擴張，還應重視黨員的品質和後續的培養教育。這樣不僅有利
於保證新吸收黨員的質量，也降低了基層負責人造假黨員名冊的機會，更有利於黨維護在
基層群眾中的形像。其次，對於已暴露出的腐敗問題，特別是對於一些社會影響較大的案
件，INC必須摒棄庇護的態度，堅決處理，不能為了政黨的一時利益縱容腐敗，而為此付
出失去選民的重大代價。最後，INC不能老是被動地回應民眾腐敗的質疑，而應該主動查
腐治腐，向民眾展示自己的反腐決心，努力挽回黨在群眾心中的形像。
(四) 強化機制建設，暢通選民溝通渠道
首先，完善INC的黨內民主機制。一方面，在黨內領導層方面，要加強民主作風，重視集
體作用，限制個人的影響力。INC要展示給選民的不能僅是拉胡爾這個新領導人的個人魅
力，而且應該是整個接班團隊的風貌，塑造出整個黨的新領導層民主和親民的形像。另一
方面，恢復被長期擱置的黨內民主選舉，完善選舉制度。特別是必須摒棄英・甘地和拉奧
時期指定黨的地方領導人的傳統思維，重視地方選舉在加強黨內凝聚力和向心力方面的作
用。通過黨的地方選舉調動地方黨員積極性，進而發揮他們在動員地方選民方面的重要作
用。
其次，加強基層黨組織建設，發揮INC的組織優勢。政黨的基礎植根於基層，只有扎根基
層群眾，才能保持與群眾的密切聯系。在INC的發展史上，INC之所以能夠興起就是因為積
極投身於民族解放的群眾運動，與民眾一起為印度的獨立和自由奮鬥，贏得了群眾的信任
，而其失敗也正是因為執政後的日益脫離群眾。INC是印度第一個擁有遍布全國的基層組
織的政黨，這使得INC從獨立之初起，在全國的所有選區就能獨立推出自己的候選人。然
而，這種組織優勢在很長時期內並沒有被INC好好利用，而是依賴於庇護網絡。但在當前
的情況下，INC的連連敗選使庇護網絡失去了一系列行政資源的支撐。INC正好可以借此機
會，突出基層黨組織的作用，進而擺脫婆羅門或種姓會議等「中介」，直接與廣大民眾交
流、接觸，以利於廣大選民及時、正確地解讀INC的政策和主張。
再次，重視對黨的群眾組織的引導。群眾組織是政黨凝聚和聯系特定群體的民眾，將他們
團結在政黨周圍的重要途徑。隨著政治意識的提高，印度民眾的政治參與意願也越來越強
，INC要充分利用自身的工會、青年組織和婦女組織等群眾組織，通過它們傳播自己的政
治主張，使這些組織發揮橋梁作用，積極引導民眾的政治參與。這樣，不僅一方面為INC
培養了廣大後備人才，另一方面也能夠使INC在大選中贏得更廣泛的群眾支持。
最後，建立制度化的黨群溝通渠道。印度社會的高度異質性，特別是種姓、宗教、族群的
分裂在相當長的時間內並不會消失，同時加上利益多元化的影響，各類主體的利益矛盾和
訴求必然會通過多種途徑反映給主要政黨。針對這種情況，INC必須要使黨群溝通的渠道
制度化，無論是現在在野還是將來重新執政都能夠藉此與民眾保持有效溝通。特別是現在
，作為反對派，INC更能以旁觀者的身份，從群眾對印度人民黨的不滿中吸取有益教訓，
利於在以後的執政中保持謙卑的姿態。總之，在當前印度人民黨已經取得穩定多數執政地
位的情況下，INC只有做好長期深耕基層的准備，不斷完善自身建設，才有可能重新得到
選民的青睞，東山再起，重返印度政治舞台的中央。