美國財政預算編制跟蹤方法論
http://data.eastmoney.com/report/20190102/cl,APPJ4gNwNk47Report.html
孫金霞,王仲堯
由於 11月份的中期選舉， 2019財年的聯邦財政預算編制和立法流程出現了較為嚴重的滯
後，就在聖誕節前，由於臨時撥款決議沒能夠在兩院及時通過，聯邦政府的部分機構如期
關門，而從當前 2019財年立法推進的節奏來看，聯邦政府可能還將在未來相當長的一段
時間裡遭受關門的威脅困擾。
而跳出眼下，著眼長期，一個較為明顯的趨勢是，隨著華盛頓的黨爭加劇，白宮與國會、
行政權與立法權之間的矛盾激化，以及聯邦政府自身的債務負擔持續膨脹，財政預算立法
、政府財政約束，及隨之而來的政府關門威脅正在成為美國政治政策面的常態，幾乎在每
年四季度前後的時間窗口，預算編制和立法都會在相當程度上對市場造成影響。因此，我
們結合了對美國立法流程制度性研究的基礎材料，以及近年美國相關的重要事件作為案例
，特作此報告，嘗試梳理、解答一些預算編制立法領域的 101問題，事半功倍地對大家將
來在年底跟蹤、理解預算編制立法流程提供幫助。
國會掌控財政權
在三權分立的政治體制下，國會無疑是財權的正統繼承者，而這也正是現實當中美國立法
權對行政權的最實質約束之一。沒有國會的財政撥款，即便白宮可以獨立決策，也沒有足
夠的預算支撐相應的政府行動。因此，國會對財年財政收支立法的過程，通常也是我們每
年跟蹤國會行為最為密切的領域之一，也是對下一個財年美國聯邦政府政策力度、取向進
行展望的重要依據。
在歷史的長河中，雖然白宮與國會糾纏不休，美國國會對財政權的掌控整體上是在不斷強
化的。國會對政府財政預算的授權大致可劃分為永久性、多年性和年度性三種，在二戰前
，多數聯邦政府的財政預算授權還是永久性的，但是到了 20世紀 70年代以後，絕大多數
聯邦政府的財政預算授權已經都變成了年度性，這意味著國會每年都有機會決定諸多聯邦
政府政策的取舍、修正，也意味著國會對行政權擁有了至關重要的常規性審視和干預。
但與此同時，另一項重要的趨勢也正在使更多的政府支出脫離國會的掌控範圍 ——即日
漸高企的福利支出。各類福利支出，如社保、醫保，是今天聯邦政府每年強制性支出（
mandatory spending）當中的最重要組成部分，與強制性支出相對應的，是聯邦政府自主
性支出（ discretionary spending），也即是每年國會預算立法主要針對的部分。通常
來說，強制性支出，尤其是其中的福利部分隨時間的變化是相對剛性和確定的 ——它們
僅取決於人口規模及現行法律規定的福利制度安排。
可以看到的是（見文末附錄），，從上世紀 70年代到現在，相比於自主性支出，聯邦政
府的強制性支出正在以不成比例的速度膨脹，到現在已遠遠超出自主性支出規模。當然，
在支出數據表的最末一列數字的變化也同樣值得重視 ——它代表聯邦政府每年支付的利
息，隨著債務規模不斷膨脹，這個數字也正以驚人的速度增長。因此，美國國會並沒有完
全掌控聯邦政府財政，但眼下情況來看，與其說是白宮在同國會爭奪財政控制權，不如說
是雙方都在逐漸失去對財政問題的控制。
“兩步走”的流程：授權與撥款
在國會掌握財政立法的前提下，為了更好地實現國會對政府預算的掌控，美國預算編制立
法最重要的特征是“兩步走”流程，即整個立法過程分為授權、撥款兩大步驟。
簡而言之，在授權步驟，國會對政府支出項目進行創造、延長或者修正，並且為每個政府
支出項目設定特定的額度。授權過程通常由國會兩院特定的委員會完成，如農業委員會、
軍事委員會、交通基建委員會、國土安全委員會等。例如，國會的農業委員會決定啟動一
項針對Potato的物種改造計劃，並估計該項目將在今後的五年內花費 2000萬美元，那麼
現在聯邦政府農業部即獲得了該項目的授權，國會對農業部處在 “IOU”狀態。授權階段
形成的法案被稱作 X領域授權法案。
此時，預算編制立法的撥款階段即將開啟，撥款階段即是對已經建立並明確的聯邦政府開
支項目進行立法程序上的撥款，由國會撥款委員會、籌款委員會等核心部門登場。今天，
國會撥款委員會（ Committee on Appropriations）下設 12個子委員會，分別負責每年
12個分項撥款法案的編制，這 12個子委員會分別是：
1）農業，農村開發，食藥審及相關委員會
2）商業，司法，科學及相關委員會
3）國防委員會
4）能源與水資源委員會
5）金融服務和一般政府職能委員會
6）國土安全委員會
7）國土和環境委員會
8）勞動，衛生和教育服務委員會
9）司法分支機構委員會
10）軍備和老兵事務委員會
11）外交和海外行動委員會
12）交通，住宅和城市開發委員會
可以發現，國會撥款委員會的全部子委員會基本上涵蓋了聯邦政府職能的方方面面和全部
組成部門。每當一部撥款法案獲批，相應的部門和項目就獲得了下一財年用於相關開支的
資金。因此，我們每一年跟蹤和觀察財政預算編制和立法流程，更重要的其實是在觀察
12部分項撥款法案的編制和表決流程。
所謂“財年預算案”
既然這樣，為何平日見諸報端的，更多是所謂的聯邦政府“年度財政預算案”這樣的聯邦
政府各部門、各領域加總式的預算法案呢？
事實上，我們通常所聽說的“ X財年預算案”嚴格意義上並非法案（ bill），而是指國
會兩院通過的 X財年預算共同決議（ concurrent resolution）。與各種授權和撥款法案
不同的是，預算共同決議並沒有法律效力，更無須總統簽字生效，它僅意味著國會兩院作
為立法機關就整體性的財年預算安排達成了某種共識。
為何每一個財年，國會既要編制 12個分項領域的預算授權、撥款法案，也要編制一份加
總式的財年預算共同決議？從立法角度來講，這一制度設定的初衷是為了在預算編制流程
的一開始為各個撥款委員會確定一個共同的加總支出規模目標。
1974年預算法規定，國會需要在每年的 4月 15日之前形成第一版（下一財年的）預算共
同決議。這個預算共同決議所確定的財年預算總額度，被稱為 302（a）撥款額度，也是
撥款委員會的 12個子委員會能夠使用的總撥款額度。在收到 302（a）額度後，參眾兩院
的撥款委員會需要決定每一個領域的子撥款委員會能夠獲得的撥款額度，這個額度被稱為
302（b）額度。
可以發現，如果遵循制度設計的初衷，美國預算編制立法過程應當是一個總 -> 分式的過
程，即先有整體目標，再有分項空間。但是在今天的實操當中，國會已經很難在如此早的
時間點（ 4月 15日，領先新財年 5個半月）上就財年預算的整體目標達成一致。在這種
情況下，委員會們會預先設定一個假想的加總財政支出規模，來代替上文提到的 302（a
），然後再徑自開展各自的分項撥款法案編制工作。因此，今日美國財政預算立法事實上
更像是一個分 -> 總的過程，我們總是先看到各個領域的撥款法案陸續出台，而後，財年
預算共同決議在總結既有撥款法案的基礎上發布。
預算協調：財年預算案提供的重要政策工具
但是，今天財年預算案存在的意義還不僅限於此。我們知道，在當代政治極化的環境下，
一項改革，及與改革相關的法案能否在國會獲得通過從而成功立法，幾乎完全取決於政黨
在國會的優勢席位。在眾議院，這意味著政黨需要占據眾議院多數（ 218席或以上），但
在參議院，由於阻撓議事（filibuster）的存在，大部分法案需要政黨在參議院擁有超級
多數（ 60席或以上），從而獲得足夠終止阻撓議事的票數，使得法案通過。
在這樣的背景下，能夠對免疫阻撓議事的立法手段就成為了在任政府和政黨爭相競逐的機
會，恰巧今天被應用最廣的一種手段就隱藏在預算編制立法的過程當中，這一手段叫做預
算協調（ reconciliation）。
在整個財政預算立法過程當中，絕大部分法案（包括授權和撥款法案）在國會獲得通過，
都需要眾議院的簡單多數（ 218票）和參議院的超級多數（ 60票），從而在參議院發起
阻撓議事時仍能通過。但是，並非法案的財年預算共同決議，卻在制度設計下能夠在參議
院免疫阻撓議事，而預算協調的通道也正是被嵌入到財年預算共同決議當中。在每一財年
的預算共同決議當中，都有一個名為協調（ reconciliation）的章節。這個章節規定了
何種情形下，滿足何種條件的法案可以在即將到來的財年採用預算協調程序，而採用預算
協調程序的法案，在參議院同樣是免疫阻撓議事的，也就是說，僅需簡單多數（ 50或 51
票）就能夠通過。
20世紀 80年代，雷根政府在他們的財政大修整當中應用了預算協調通道，從此之後，該
程序在各屆政府推進重大改革進程時被頻繁應用。最近的案例是川普政府在 2017年的稅
改法案（ TCJA2017）——
2017年 10月 5日，眾議院首先投票通過了 2018預算共同決議，在這一版本共同決議的協
調章節當中，規定稅改如果希望採用預算協調程序，需要保證赤字中性（不增加未來 10
年聯邦赤字）；
2017年 10月 20日，參議院通過 2018預算共同決議，該版本的協調章節給予了稅改 1.5
兆赤字空間；
2017年 10月 26日，兩院協調採用了參議院版本，這事實上成為整個稅改立法當中最關鍵
的一環；
預算共同決議通過後不到一周， 2017年 11月 2日，稅改法案形成並提交眾議院表決，
11月 16日/12月 2日，兩院分別以簡單多數通過了各自版本的稅改法案， 12月 19-20日
，兩院協調版本的稅改法案重新表決以簡單多數通過， 12月 22日，川普正式簽署立法。
在該法案的歷次參議院表決當中，出現的贊成票數均未超過 60票——原本必將在參議院
受阻的 2017稅改法案，在搭上 2018財年預算共同決議的預算協調便車之後，快速完成了
整個立法流程，這即是預算協調的實用之處。
時間線、持續決議案和政府關門
名義上來說，每年預算編制立法在時間線上有一系列的節點指導和約束，這些時間點的規
定大多來自於 1974年預算法，比如要求國會分別在每年的春、秋兩季提交第一、第二版
本的財年預算共同決議，要求國會在 5月 15日前開啟撥款法案立法，在 6月 30日前完成
所有撥款法案立法…但是，上述所有時間節點均非強制性，因此今天我們已經鮮少看到每
年的預算編制遵循以上時間線，唯一有實質意義的時間節點只剩下一個 ——10月 1日，
因為這是每一個新財年開啟的時間點。
通常情況下，國會必須在每年 10月 1日之前完成全部的財政預算立法工作，至少是所有
撥款法案的立法工作。如果有某個分項的撥款法案沒有完成，國會就必須編制持續決議案
（continuing resolution），以在撥款法案完成之前保障聯邦政府相關部門在新財年的
運作資金。這些持續決議案通常會簡單維持上一年的預算開支和相關規定，有效期一般在
2-3個月左右。在撥款法案始終沒有通過的情況下，一旦在某一持續決議案失效之前，國
會沒能夠通過新的持續決議案接續，政府相應部門就將因缺少必須的運作資金而進入臨時
性的關門（ shutdown）。
以今年的情況為例，截至目前， 12部分項的撥款法案還有 7部沒有獲得通過，為此國會
兩院已經通過了 2輪持續決議案（至 12/7和至 12/21），但是在至 2/8的持續決議案表
決過程當中，由於國會和白宮就邊境牆建造預算問題存在爭議未能及時解決，新持續決議
案未能形成兩院一致通過的版本，美國政府的一部分機構自 12月 21日起關門。尚未通過
的 7部法案主要涉及農業、商務、內政等領域，共有 9個部門的部分聯邦雇員被迫休假，
包括農業部、住房建設部、商務部、司法部、財政部、國土安全部、內政部、國務院、交
通部，其中住房建設部和商務部受到影響最大，由於各自僅有 5%和 15%的預算獲批，兩
個部門將分別有 95%和 85%的聯邦雇員離崗，而司法部、國土安全部由於絕大部分預算已
經在之前的撥款法案當中獲批，影響相對較小。
至此，我們基本上介紹了全部同美國財政預算編制相關的法案、決議，下表對各類法案和
決議在國會獲得通過的立法門檻進行了簡單彙總：
‧預算共同決議 Concurrent Resolution：加總規定財年預算整體規模的共同決議，需眾
議院 218票 +參議院 50/51票。
‧授權/撥款法案 Authorization/Appropriation Bill：分領域對聯邦支出進行實質性授
權、撥款的法案，需眾議院 218票+參議院 60票。
‧預算協調相關法案 Act ：任何實質性影響到聯邦財政收支的法案，需眾議院 218票 +
參議院 50/51票。
‧持續決議案 Continuing Resolution：新財年撥款法案空缺時的臨時資金支持法案 ，
需眾議院 218票+參議院 60票。
附錄：1968 年至今的聯邦政府支出結構，單位十億美元。
年份 | 國防 |其他自主|強制支出|收入抵免| 淨利息 | 總計
1968 | 82.2 | 35.8 | 59.7 | -10.6 | 11.1 | 178.1
1969 | 82.7 | 34.6 | 64.6 | -11.0 | 12.7 | 183.6
1970 | 81.9 | 38.3 | 72.5 | -11.5 | 14.4 | 195.6
1971 | 79.0 | 43.5 | 86.9 | -14.1 | 14.8 | 210.2
1972 | 79.3 | 49.2 | 100.8 | -14.1 | 15.5 | 230.7
1973 | 77.1 | 53.3 | 116.0 | -18.0 | 17.3 | 245.7
1974 | 80.7 | 57.5 | 130.9 | -21.2 | 21.4 | 269.4
1975 | 87.6 | 70.4 | 169.4 | -18.3 | 23.2 | 332.3
1976 | 89.9 | 85.7 | 189.1 | -19.6 | 26.7 | 371.8
1977 | 97.5 | 99.6 | 203.7 | -21.5 | 29.9 | 409.2
1978 | 104.6 | 114.1 | 227.4 | -22.8 | 35.5 | 458.7
1979 | 116.8 | 123.2 | 247.0 | -25.6 | 42.6 | 504.0
1980 | 134.6 | 141.7 | 291.2 | -29.2 | 52.5 | 590.9
1981 | 158.0 | 149.9 | 339.4 | -37.9 | 68.8 | 678.2
1982 | 185.9 | 140.0 | 370.8 | -36.0 | 85.0 | 745.7
1983 | 209.9 | 143.4 | 410.6 | -45.3 | 89.8 | 808.4
1984 | 228.0 | 151.4 | 405.5 | -44.2 | 111.1 | 851.8
1985 | 253.1 | 162.7 | 448.2 | -47.1 | 129.5 | 946.3
1986 | 273.8 | 164.7 | 461.7 | -45.9 | 136.0 | 990.4
1987 | 282.5 | 161.6 | 474.2 | -52.9 | 138.6 | 1,004.0
1988 | 290.9 | 173.5 | 505.0 | -56.8 | 151.8 | 1,064.4
1989 | 304.0 | 184.8 | 546.1 | -60.1 | 169.0 | 1,143.7
1990 | 300.1 | 200.4 | 625.6 | -57.5 | 184.3 | 1,253.0
1991 | 319.7 | 213.6 | 702.0 | -105.5 | 194.4 | 1,324.2
1992 | 302.6 | 231.2 | 717.7 | -69.3 | 199.3 | 1,381.5
1993 | 292.4 | 247.3 | 736.8 | -65.9 | 198.7 | 1,409.4
1994 | 282.3 | 259.1 | 786.0 | -68.5 | 202.9 | 1,461.8
1995 | 273.6 | 271.2 | 817.5 | -78.7 | 232.1 | 1,515.7
1996 | 266.0 | 266.8 | 857.7 | -71.0 | 241.1 | 1,560.5
1997 | 271.7 | 275.4 | 895.5 | -85.4 | 244.0 | 1,601.1
1998 | 270.3 | 281.7 | 942.9 | -83.5 | 241.1 | 1,652.5
1999 | 275.5 | 296.7 | 979.5 | -79.5 | 229.8 | 1,701.8
2000 | 295.0 | 319.7 | 1,032.5| -81.1 | 222.9 | 1,789.0
2001 | 306.1 | 343.0 | 1,097.0| -89.3 | 206.2 | 1,862.8
2002 | 349.0 | 385.0 | 1,196.4| -90.4 | 170.9 | 2,010.9
2003 | 404.9 | 419.4 | 1,283.5| -101.0 | 153.1 | 2,159.9
2004 | 454.1 | 441.0 | 1,346.4| -108.9 | 160.2 | 2,292.8
2005 | 493.6 | 474.9 | 1,448.1| -128.7 | 184.0 | 2,472.0
2006 | 520.0 | 496.7 | 1,556.1| -144.3 | 226.6 | 2,655.1
2007 | 547.9 | 493.7 | 1,627.9| -177.9 | 237.1 | 2,728.7
2008 | 612.4 | 522.5 | 1,780.3| -185.4 | 252.8 | 2,982.5
2009 | 656.7 | 580.8 | 2,287.8| -194.6 | 186.9 | 3,517.7
2010 | 688.9 | 658.3 | 2,110.2| -196.5 | 196.2 | 3,457.1
2011 | 699.4 | 647.7 | 2,234.8| -208.9 | 230.0 | 3,603.1
2012 | 670.5 | 615.6 | 2,258.7| -228.3 | 220.4 | 3,536.9
2013 | 625.8 | 576.4 | 2,336.3| -304.7 | 220.9 | 3,454.6
2014 | 596.4 | 582.2 | 2,375.8| -277.3 | 229.0 | 3,506.1
2015 | 583.4 | 585.3 | 2,554.9| -258.4 | 223.2 | 3,688.4
2016 | 584.8 | 600.4 | 2,664.9| -237.6 | 240.0 | 3,852.6
2017 | 590.2 | 610.0 | 2,771.8| -253.0 | 262.6 | 3,981.6