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獨立評論＠天下 OURs都市改革組織 廖庭輝
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新公布的「囤房稅2.0」為何無效？課徵「特別稅」才是解方
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7月6日，財政部公布「房屋稅差別稅率2.0方案」，並被媒體稱為「囤房稅2.0改革」，修
正重點主要是將目前的「非自住住宅」（第四戶以上）[1] 的房屋稅率區間，由「1.5%～
3.6%」提高為「2%～4.8%」。
同時，由於過去地方政府可以自行決定是否設定差別稅率[2] ，目前全國22縣市中，僅10
個縣市採取差別稅率。財政部版也將要求地方政府「必須」設定差別稅率。
但這次的「囤房稅2.0」，能夠有效達成政策目的嗎？又可能產生哪些新的問題？過去政
府屢屢反對囤房稅，為何這次風向丕變呢？
筆者認為，財政部目前提出的內容仍難以突破既有版本的限制，幾乎不可能產生實質的政
策效果，政治意圖遠大於改革意圖，甚至部分內容在未經深思熟慮下，對租屋市場可能將
產生負面效應。
過去屢次反對囤房稅，現在卻突然政策大轉彎
事實上，針對台灣嚴重的囤房空屋問題，2019年便已經有民眾在公共政策網路參與平台提
案表示「應課徵空屋稅」，2020年亦有「第三戶房產開始強制課徵囤房稅」的提案，且非
常迅速達到5千人次的附議並成案。
與此同時，2019年起OURs也積極倡議囤房稅，盤點與彙整了台灣囤房空屋嚴重等現況，並
屢次參加公聽會等表達意見。除要求政府「真實揭露台灣有無囤房現象的數據」，更提出
許多囤房稅的設計概念方案。
而財政部對民眾與OURs的倡議，回應均是「窒礙難行，不予參採」，並在2021年的「政府
實施房地合一稅及是否推動囤房稅之政策評估公聽會」中，表示「現行稅制已具備囤房稅
機制，各地方政府已可就持有多屋者訂定差別稅率」，並認為依據韓國經驗，「加重持有
稅抑制房價及囤房之效果不彰」，甚至表示「囤房稅將可能影響78萬租戶」，並經OURs數
據檢核證明為假。
財政部雖在公聽會要求下承諾進行囤房稅修法評估，但直至2022年，其評估仍表示「全台
僅台北市贊成調高囤房稅率，其餘21縣市皆表態反對」，持續推託改革。
內政部則是於2020年發佈「數據顯示臺灣囤房問題有限，整體趨勢朝向均衡」新聞稿（現
已刪除），認為「既有空屋有58.2%是一屋者所有，只有7%是多屋者所有」，並表示「囤
房稅對空屋率的影響並不顯著」。由於「空屋多為一屋者所有」明顯違背常理，而後經
OURs數據檢核，證明內政部認定與空屋計算方式嚴重失真。
因此，政府3年來均強烈抗拒囤房或空屋稅的改革要求，認為是「無效改革」。而在大選
將近，訴求「居住正義」的716遊行前夕卻忽然180度轉彎，過去的推託之詞、反對意見便
一瞬間都消失了，其政治考量顯然遠大於政策專業考量。
居住現狀：囤房空屋更多、房價租金更貴
退一萬步說，即便政府是迫於民意或選票壓力，作了「毫無必要」的改革，但若人民普遍
認為這些問題並不嚴重，壓力又從何而來？因此在回答「囤房稅的政策目標與制度設計」
前，必須先釐清空屋囤房現況。
首先，台灣目前的住宅存量約為922.8萬宅，而2020年普查空閒住宅數約為117.5萬宅（已
排除「偶爾自住」的空屋[3] ）；若計入年度差異的誤差，空屋率保守估計約為12%，差
不多每8間住宅，就有1間空置。
而這些空屋實際上並不如某些論者所言，都是以「偏鄉」、「老厝」為主。在分布方面，
由於六都多範圍遼闊，內部各區城鄉差異頗大，應以「鄉鎮市區」為單位觀察較為準確。
2017年空屋數最高的3大鄉鎮市區為「中壢區」、「新竹市」、「桃園區」，均為都會人
口密集地區，而非偏鄉。
而在屋齡方面，依據內政部統計，屋齡「未滿5年」的新宅空屋率高達37.2%，且多屋者的
新宅空屋率更高，持有10房以上者，手中5年以內的新宅，空屋率甚至高達62%。
而若是觀察囤房現象，則有嚴重的「房產集中化趨勢」。持有超過3房的人數，從2015年6
月的33.6萬人，攀升至2021年6月的50.2萬人；2015年至2020年台灣「新建」的住宅，則
有過半為非自住（多屋）家戶持有。
與此同時，台灣近年房價與租金又同時飆漲。2016至2021年，國泰房價指數上漲45.35%，
信義房價指數上漲32.29%[4] ，連內政部相對保守的住宅價格指數都上漲了18.30%。而同
時期房租則上漲28.83% [5] 。
綜上所述，台灣近年來的住宅困境圖像便是「房價房租飆漲，居住負擔更大，一堆住宅無
人住，多屋族房產更多」。而今年為中央政府競選關鍵年份，人民開始檢討與反思當前政
府執政成效，加上近期遊行聲勢逐漸壯大，政府自然感受到壓力「被迫」進行改革。
財政部的版本，會面對哪些困境？
在上述問題下，囤房稅是否有效的最重要評估指標，應為「能否有效改變住宅空置使用狀
態」。而以目前財政部版本調高《房屋稅條例》稅率區間的方式，完全無法達成。
首先，是「目前現行房屋稅制的困境，財政部版本仍然沒有解決」。這可以分為以下四點
：
第一，房屋稅的計算方式為「稅基乘稅率」，稅基評定則是地方政府的權責。在稅基普遍
過低的狀況下，略微調升稅率效果極微小，根本難以達成改變使用狀態的目標。
看看數據：2022年有7個縣市（桃園市、台中市、台南市、高雄市、新竹縣、屏東縣、新
竹市）開始徵收房屋稅差異稅率，合計受影響的約有25.27萬戶，稅額增加12.59億元。換
言之，7縣市平均每位囤房大戶，今年房屋稅多付了將近5,000元。請問，買得起3間以上
房屋的人，會因為每年要多繳5,000元的稅，就有動力去改變使用狀態嗎？
而本次財政部版本預估，將有36萬戶會增加稅賦，增加的稅收粗估為新台幣26億元，等於
每戶多負擔約7,200元。5,000元對大戶來說不夠，難道7,200就可以推動大戶們把住宅出
售或出租？
第二，雖然財政部本次修法預計要求地方政府「必須」設定差別稅率，但地方政府仍可以
透過許多「技術手段」抵制或陽奉陰違，例如透過修法技術，把需要課徵差別稅率的門檻
拉高。
舉個例子，宜蘭縣的差別稅率為「非自住2戶以下每戶1.5%，3戶以上7戶以下每戶2%，8戶
以上每戶3.6%」。但2018年宜蘭縣持有8戶以上的多屋家戶僅有71戶，打擊面被大幅縮小
。台南市版本也有類似狀況，適用最高3.6%稅率的「非自住6戶以上」家戶，僅佔台南非
自住家戶的1.12%。
而即便《房屋稅條例》修法，也需要地方議會同步修正自治條例才能實施，地方議會大可
技術性拖延修法進程，「沒共識」、「開不成」個3、5年，而財政部完全無計可施。
第三，中央想修改法令改革當好人，實際加稅的「壞人角色」都推給地方，屆時又將陷入
中央與地方互踢皮球或延宕等爭議（如上述提及的21縣市皆表態反對提高稅率上限），並
可能造成許多回調、退步的風險。
如新北市、新竹縣皆有「稅率回調」等退步情形。新北市在2018年選舉結束後，隨即把非
自住住宅稅率從2.4%降為1.5%，並延續至今；2017年新竹縣議會亦把非自住住宅稅率從
2.5%修正為1.6%。台北市也曾經在2018年增加將建商囤房稅加入「寬限3年」，直至2021
年才改進為1年。
最後，則是財政部版本可能造成的新問題。由於財政部將「出租且申報所得達租金標準」
改為「1.5～2.4%」，看似較原有的「1.5%～3.6%」低，但由於必須進行差別稅率，因此
不少「多屋族房東」的稅負將較原本提升。由於台灣有非常嚴重的租屋黑市問題，有7至9
成的房東都偽裝自用以逃漏出租相關稅負。在此情形下，逃漏稅的房東將更有動機逃避增
加的稅負，反而造成租屋黑市更嚴重；而誠實繳稅的房東，則很有可能把增加的稅負直接
轉嫁給房客，造成租屋族負擔更大。
因此，目前財政部與各地方政府的所謂「囤房稅」，筆者認為根本不夠格稱為囤房稅，完
全無法達成「去除既有囤房空屋」的效果，僅能「略增稅收」，甚至反而因為「事實證明
囤房稅無效」，而對真正的改革造成反挫。
財政部事到臨頭卻倉皇提出毫無作用、甚至可能帶來負作用的改革方案，其目的在於「提
前消弭遊行與民意壓力」。至於立法院是否通過法案，政府都已經提前收割了「改革光環
」，即便真的通過法案，徵收也已是2025年後的事，到時候此屆政府早已安全下莊。
真正的囤房稅，應該跳脫房屋稅框架而改採「特別專法」
那麼，如何才是可行有效的囤房稅呢？首先要做的便是確立政策目的，將囤房稅指向「能
否改變住宅空置的使用狀態」，並對應上述困境提出解決方案。
筆者的具體建議是，比照奢侈稅模式，依《財政收支劃分法》第19條「各級政府為適應特
別需要，得經各該級民意機關之立法，舉辦臨時性質之稅課」，由中央立法開徵「囤房特
別稅」。
這種「中央版」囤房稅並非空想，例如法國早在1998年便開徵「住宅空屋稅」（Taxe
sur les Logements Vacants），並達成一定效果，適用於居民人口超過5萬且住房供需明
顯失衡、存在嚴重住房困難（如租金過高、租賃住房供應不足）的城鎮，旨在鼓勵投資人
、房東在租賃市場上多提供住房；而在台灣，也有採《財政收支劃分法》制定臨時稅課的
立法前例，例如特種貨物及勞務稅（俗稱奢侈稅），在概念上與技術上都完全可行。
筆者認為，透過中央另外制訂「囤房特別稅」，可完全跳脫現行房屋稅的框架，在稅基與
稅率設計上提出真正具威嚇力的方案，才能有效引導空屋出租、出售。簡而言之，概念是
「多屋重稅，出租免徵，偏鄉免計」。
為盡可能降低行政成本與立法難度，初步建議課徵對象比照當前自住住宅定義（持有3戶
以上）才課徵囤房稅；而非建設公司相關屬性的法人，也比照自然人標準認定。
稅賦計算方面，地方房屋稅仍然照舊，與「中央特別稅」並行且互相無關。但基於稅賦計
算徵收行政簡便，建議採該房產當年房屋稅與地價稅的總值為稅基，該家戶或法人持有總
房數為基本稅率，並伴隨實施年期，以一定百分比遞增。
舉例而言，A家戶若持有5間房屋，便對第4、第5間課徵該房屋當年房屋稅與地價稅總值5
倍的囤房稅。如果下一年還是同樣情況，其囤房稅率加徵15%，第三年則加增30%等，達成
真正「多屋重稅」的效果。
而在「多屋重稅」的前提下，為避免租金轉嫁、民意反彈與仇富質疑，建議搭配「出租免
徵」作為配套：多屋者可出示租賃契約並依法申報租賃所得，則免計、免徵囤房稅。如前
述舉例持有5間房屋的A家戶，如將其中一間房屋出租，則僅對第4間房屋課徵囤房稅，若
將2間房屋都出租，則全數免徵。
與此同時，還可參考法國制度設計特定的適用範圍，將人口較少的偏遠鄉鎮劃為例外，該
區的房屋不必計入囤房數，即可免除所謂鄉下祖厝、離鄉空屋的「誤傷無辜」疑慮。如A
家戶持有的5間房屋中，其中有1間位於偏鄉，就只要針對第4間房屋課徵囤房稅。
並且，透過臨時稅的設計，可設定「落日時程」，導引空屋合理運用後即可退場，視為銜
接房產稅制改革的階段方案，並將稅收設定專用，全數做為中央興辦社會住宅的經費，以
達到「取之地產，用之社宅」的目的。
改革需要對症下藥，真正回應人民期待
囤房稅的目標絕非收稅，而是透過租稅機制，引導空屋釋出使用。但這兩年囤房稅進展甚
微的結果已然證實，侷限在現行房屋稅框架中，實難達成這個目標。因此OURs建議轉換思
路，採中央開徵「囤房特別稅」的作法。透過這些設計，既可避免「稅負不重」產生的無
效反挫，也無須陷入中央對地方自治事項過度干預、互踢皮球等爭議，執行上也不用處理
地方議會立法配合等問題。
同時筆者也必須強調，「囤房特別稅」與現行或未來將展開因應高房價的政策，或未來稅
基逐步調整正常化等目標，絕不是非此即彼的競合關係，而是實現「房市正常化」目標下
的不同政策工具。
最後，OURs認為，政府推動政策改革，應以適切的資料和分析為基礎，而非以政治與選舉
考量掩蓋實質問題；與此同時，目前立院三個在野黨亦應謹慎思考對應政策，莫要陷入隨
財政部版起舞的「陷阱」，淪為在《房屋稅條例》的框架下彼此喊價。
（作者為OURs都市改革組織研究員。）
[1] 非自住房屋的須符合「房屋無出租使用」、「供本人、配偶或直系親屬實際居住使用
」、「本人、配偶及未成年子女全國合計3戶以內」。前兩者由於租屋黑市與查核不易，
因此實務上通常簡化以3戶討論自住標準。
[2] 「差別稅率」是指透過戶數區分非自住房屋適用的稅率，如台北市非自住住宅2戶以
下稅率2.4%，3戶以上為3.6%，即為差別稅率；新北市則未採差別稅率，非自住房屋一律
1.5%。
[3] 如度假宅、逢年過節才會使用的鄉下祖厝等，約48.9萬宅。
[4] 國泰房價指數以新成屋、預售屋為主；信義房價指數則以成屋、中古屋為主。
[5] 由於現行主計總處租金指數嚴重失真，此處使用台大經濟所碩士李祖福自591擷取100
萬筆真實成交資料統計製作之租金指數為資料來源。
5.附註、心得、想法︰
※ 40字心得、備註 ※
財政部一公布全國囤房稅總歸戶，這篇舊聞就立刻回應了
囤房稅2.0無引導空屋出租效果　多繳幾千元而已
誤以為打房目標是強迫賣房就更不對了，是引導空屋出租才對。
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