1.新聞網址︰
※超過一行請縮址※
https://www.twreporter.org/a/afforestation-in-the-plain-area-2
2.新聞來源︰
報導者
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環境．教育 2019/12/3
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文字 林慧貞 孔德廉
攝影 余志偉 蘇威銘 謝佩穎
設計 黃禹禛
3.新聞內容︰
※請完整轉載原文 請勿修改內文與編排※
圈地大戰來了：光電、工業爭搶，台糖造林地會成為經濟提款機嗎？
平地造林政策2021年到期，將有高達1萬多公頃的台糖造林地釋出。農委會欲恢復農業使用
，成立循環畜牧專區；台糖頂頭上司經濟部則為了因應台商回流，提出1,200公頃土地需求
，有意將這些造林地做為工業區等用途；國內晶圓代工龍頭台積電也預計在屏東台糖造林地
上，投資上千公頃太陽能產業。一場搶地大戰，已悄悄點燃戰火。
平地造林政策投入124億、卻難以收尾的前車之鑑在前，這次台灣政府能做好國土規劃，而
非讓台糖土地再次淪為「經濟發展的提款機」嗎？
台糖從2002年起陸續參與林務局平地造林計畫，根據林務局數據，未來5年內，台糖有7,000
公頃造林地到期，未來總共有10,889公頃台糖造林地可供利用。
過去這些地是沒人要的旱地，然而20年過去，台灣的經濟發展和社會變化已經大不同，土地
成為炙手可熱的標的。台糖造林地雖然多在偏遠鄉鎮，但坵塊完整、面積大，利於規劃，在
許多人眼中是難能可貴的處女地，又以造林面積最大的屏東最被「看好」。
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近20年最大圈地行動一觸即發
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平地造林政策2021年到期，將有高達1萬多公頃的台糖造林地釋出，成為工業區、光電廠搶
地目標。（攝影／謝佩穎）
以台積電為例，配合政府2025年太陽能年發256億度電政策，台積電計畫砸下6億，發展1,00
0公頃光電園區，初步鎖定陽光充足的國境之南屏東，目前已相中台糖屏東區處4處造林地，
包括知名的屏東林後四林平地森林園區周遭。台糖預計申請「營農型」光電計畫，也就是不
變更地目，維持農牧用地，結合太陽能板與農業生產，使用40%的土地面積蓋太陽能板，底
下種作物，且收成達到平均產量7成。若成功設廠，將成為台灣最大的單一光電園區。
除了台積電要地，台糖為了呼應政府非核家園目標，也主動盤點了屏東9區約954公頃土地，
同樣是發展營農型光電板，已在10月中旬送交農委會審核，通過後將公開對外招租。
發展太陽能只是台糖造林地眾多利用目標之一，台糖督導副總王國禧透露，為了因應台商回
流，經濟部已向台糖提出用地需求，先前台糖已經盤點200公頃土地可轉為工業區，多半是
雲嘉蔗作地，也包含部分造林地，工業局另有1,000公頃用地需求，台糖仍在盤點中。
台糖造林地被相中有前例可循。早在2012年，高雄市就已經推動仁武產業園區，74公頃中有
20公頃是台糖平地造林地，需砍伐2.3萬棵樹，一度引發環評委員和環保團體質疑，高雄市
政府允諾移植樹木到他處，今年7月終於闖關成功。
台糖造林地成為各方「新寵」不是沒道理，過去台糖釋出農地開發成工業區，經常造成承租
農民抗議，鄰近的農民也擔心廢污水影響農作，例如2006年高雄新園農場抗爭、中科四期二
林園區開發案，都引發當地民眾強烈反彈；而在造林地上，台糖本身就扮演林農角色，一旦
政策到期，只需要處理地上的樹木即可，周遭也較少農民耕種。王國禧坦言，面對經濟部和
地方政府的用地需求，台糖會優先考慮釋出造林地。
爭議：不是不能開發，但國土規劃在哪？
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「砍樹」在台灣一向是敏感的議題，造林地興建光電園區的消息一出，引發外界質疑政府發
展綠能不顧環境。（攝影／余志偉）
「砍樹」在台灣一向是敏感的議題，造林地興建光電園區的消息一出，引發外界質疑政府發
展綠能不顧環境，表面上似乎又是一場環境和經濟發展之爭。但地球公民基金會執行長李根
政認為，站在國土規劃的立場，不該陷入砍樹／不砍樹的二分法，台糖造林地是否一棵樹都
不能砍、有沒有更好的利用方式、是否回歸農耕，都有討論空間。
他指出，2002年林務局和台糖推動平地造林計畫時，沒有放進國土規劃概念，林務局開放的
造林樹種涵蓋景觀樹、長期和短期經濟樹種，實際沿著林邊溪一帶的造林地，短短10分鐘車
程，就能看到30年才能成材的桃花心木、短期經濟林相思樹、景觀樹種無患子、欒樹、小葉
欖仁，缺乏整體規劃，不同用途的樹一個坵塊一個坵塊比鄰而居，既無整體景觀功能，也沒
有規劃運輸林道，難以和木材產業鏈對接。
然而，過去經濟部和地方政府就常以台糖土地地力不佳、長期閒置、產值低，要求釋出土地
開發，造林地若沒有跳脫這個論述，恐淪為同樣下場。
李根政建議，林務局和台糖思考造林地何去何從時，可以先就生態、景觀、林業、農耕，一
一盤點不同造林地的區位條件。例如民眾最熟悉的花蓮、屏東、嘉義3處平地森林園區便可
保留作為景觀遊憩之用。
事實上林務局也正和台糖協商如何處理這3處森林園區，目前這些森林園區由林務局向台糖
承租經營，林務局造林生產組組長李允中表示，會和台糖溝通維持原樣保留，但經營管理費
用需要再和台糖討論；其餘造林地若有發展林業的潛力，也可規劃進入國產木材市場，提升
台灣木材自給率。
農委會：6,000公頃造林地，正評估恢復農牧使用
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農委會主委陳吉仲表示，已規劃好台糖造林地到期後的計畫，可發展成有機專區，也可以做
畜牧專區，進一步結合循環農業。（攝影／蘇威銘）
台糖造林地地目屬於農牧用地，除了3個森林園區是重點保留區域，農委會也正評估台糖土
地恢復農耕的可能性。
台糖粗估，具備農業生產潛力的造林區有6,000公頃，王國禧表示，當時選擇造林的區位是
以耕作條件不佳的旱地為主，例如缺水、土壤不適耕種，但有些造林地耕種條件不差，當時
是因距離管理處較遠，管理成本較高，才列入造林區。
屏東部分造林地底下茂盛的雜草印證了王國禧的說法。李根政指著桃花心木底下和自己齊高
的巨大姑婆芋解釋，屏東是沖積扇地形，地下水豐富，九如一帶就有許多湧泉，這些造林地
自然長出姑婆芋和雜草，代表此區地下水應該相當豐富，若要回歸農用可優先考慮這些水源
無虞的造林地。
農委會主委陳吉仲早已規劃好台糖造林地到期後的計畫，他接受《報導者》專訪表示，造林
地上的樹木是天然屏障，發展成有機專區，樹木可以隔絕鄰田污染，也可以做畜牧專區，用
樹隔離不好聞的畜牧味道，進一步結合循環農業，從養豬到屠宰、分切，都在專區裡進行。

他強調，有價值的樹木和適當的造林區位，則可以持續造林，期間在林下養蜂、種菇，發展
林下經濟，提升砍伐前的收益。
相較20年前台灣為了因應加入WTO衝擊推動休耕，如今時空背景更迭，農委會調查，台灣至
少需要74到81萬公頃農地，才能維持安全存糧，但現在只有68萬公頃。然而，農業大縣如台
南、雲林、屏東，紛紛反對國土計畫分派地方縣市須保留的農地數量，認為恐限制地方發展
。在各地方政府亟欲發展工業的趨勢下，台糖造林地對台灣糧食生產重要性不言可喻。
事與願違：光電租金是造林23倍，台糖「被告知」要釋出土地
造林補助每年每公頃補助1.7萬元，放租農耕收入約5萬，出租蓋光電板則有40萬元，許多光
電業者都紛紛表達投資意願。（攝影／余志偉）
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雖然農委會的藍圖畫得完整，但對台糖而言，農作和造林的收入遠低於其他利用。王國禧表
示，造林補助每年每公頃補助1.7萬元，放租農耕收入約5萬，出租蓋光電板則有40萬元，許
多光電業者都紛紛表達投資意願。
作為農業主管機關，陳吉仲自然知道各方對於台糖造林地的企圖心，因此表達強烈立場，呼
籲台糖和農委會一起合作，調查台糖造林地的區位條件，哪些適合發展林業、農耕、遊憩，
甚至直接向台糖喊話，可以直接交給林務局管理3大森林園區。不過他也坦言，台積電欲在
屏東造林地上蓋光電板，農委會事先並不知情。
各方虎視眈眈之際，身為地主的台糖，對於如何處理這些蓊鬱的造林地卻顯得消極，雖然在
2017、2018年連兩年舉辦圓桌論壇，邀請林業專家、農委會、業者，討論平地造林到期後的
計畫，卻遲遲未公佈方向。王國禧表示：「我們是國營單位，造林期滿後，也只能配合農委
會和其他單位政策。」
此次台積電欲在屏東發展光電園區，王國禧也表示是「被告知」，被動配合釋出土地；屏東
縣政府研考處處長鄞鳳蘭指出，台積電是透過國家發展委員會表達土地需求，台糖和屏東縣
府都是在台積電看好要哪幾塊地後，才得知此計畫。
除了台積電，台糖也另外配合行政院綠能計畫劃設光電專區，屏東縣府同樣未被徵詢。鄞鳳
蘭表示，屏東縣的185縣道是重點觀光路線，即民眾熟知的沿山公路，串起轄內原鄉部落，
但最近才得知台糖預計要在185縣道附近的造林地劃設太陽能專區。「蓋光電板會對地景產
生影響，縣府當然支持綠能，但希望至少跟我們講一下，大家共同協調找出平衡，」鄞鳳蘭
語氣透露著無奈。
若不及時檢討，台糖土地恐再淪「經濟提款機」
曾經參與造林計劃的農委會前副主委林國慶，感嘆台糖土地規劃應放入縣市國土計畫考量。
（攝影／余志偉）
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不斷地「被告知」，凸顯出台糖造林地管理缺乏整體性規劃。2000到2002年曾任農委會副主
委的林國慶親身參與造林政策，他有感而發地說，台糖土地是國家的，「未來要怎麼做不是
台糖自己能決定的，」規劃應該更細緻，協調當地居民、政府等利害關係人，放入縣市國土
計畫考量。
台糖造林地可能是台灣近20年來最大的圈地行動，要避免台糖土地淪為各部會、中央和地方
的政治角力，李根政認為，根本的解決之道是建立公開透明的討論機制，最好由行政院層級
的國土計畫審議會處理，跨部會討論，「否則經濟部不可能自己把自己的資產拿出來，跟各
部會討論要怎麼用。」
他建議，台糖首先要調查所有造林地的基礎資料，例如土地分佈範圍、現有利用情況、經濟
效益、過去賣掉的狀況和區位，形成規畫案，再收集各方意見找出符合公共利益的方向，例
如規劃做生態廊道的造林地，就應該有長期規劃，不能像現在一樣20年到期後再來討論存廢
；目標是經濟林的造林地，則要考慮加工廠距離、產品定位、產業意願，適當疏伐管理；恢
復農耕則須考量水源、作物種類，以及刨除樹木根系、整地等恢復農用的成本。「造林推了
20年，若再推光電，又是20年，台灣不能總是只用20年做國土規劃。」
混亂的區位規劃，加上長期缺乏管理，使得造林政策難以收尾，若不及時檢討，不僅錯失討
論台灣山林政策的黃金時機，台糖土地也將再次成為「經濟發展的提款機」。