政委羅秉成：大選期間不實廣告與謠言，盼由法院48小時認定真相
https://reurl.cc/WbD19
文李雪莉劉致昕攝影吳逸驊設計黃禹禛共同採訪 何榮幸2019.4.23
「有人講它是無煙硝的戰爭，一點都沒有錯。」談起假新聞，行政院政務委員羅秉成這麼
說。
過去長期在法律扶助基金會救援冤案的人權律師羅秉成，大概沒有想到，在2017年9月接
下政務委員一職後，他跨部門協調的重點，對他而言都是新事物。首先是反毒政策，接著
，去年（2018）9月，他被賦予處理在全球與台灣都烽火連天的假新聞議題修法工作。
4月中旬，在《報導者》辦公室裡，我們專訪了羅秉成。當社會仍以「假新聞」來思索這
個新挑戰時，羅秉成以「資訊操縱」的層級形容這場戰役，「因為訊息不一定涉及真假，
但那些意圖操控、運用假帳號及提高聲量的作法，其實影響更劇烈。法律人出身的他，在
研究各國法令後，希望行政院能在近日針對選舉期間的不實謠言訂出草案。受訪時，他提
出最具體、也必然引起社會激辯的主張，是「選前3個月，一旦網路上發現不實的廣告和
謠言，候選人與政黨可以向法院申請緊急禁令，而法院必須在48小時內裁決」。
在此之前，羅秉成已推動兩波因應假訊息的修法工作，第一波是2018年12月13日行政院院
會通過《災害防救法》等7項修法草案，第二波是4月18日行政院院會通過的《刑法》等3
項修正案，至於攸關選舉的《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》兩項修
法，羅秉成正在審查中。
台灣在打擊假訊息的行動與層級較其他國家晚一、兩年，一來是小國市場難以約束跨國社
群平台自律，二來，台灣政府直到去年底才有積極行動。如今，羅秉成被推上火線，他在
專訪時提出的想法，將比4月初行政院對外透露「只管理不實廣告」的目標，管得更多更
嚴。
但這個向法國《反資訊操縱法》（La loi contre la manipulation de l'information
）學習的立法方向，要法官在48小時內辨明真假，有可能嗎？
之前行政院的修法已引發外界一些質疑，認為政院是藉機限制與打壓言論自由。羅秉成正
在審查中的這兩項與選舉相關之修法，若要更往前推進、積極管理，恐將引發更大爭議與
阻力。
印尼政府成立戰情室（War Room），每天由機器人爬梳網路不實訊息，加上民眾舉報，以
24小時輪班的方式人工核實，追趕有時一銔Nh達1,000條的可疑訊息清單；美國也以一年
2,000萬美元預算，以國安層級反制假訊息攻擊。但不論在任何國家，政府積極而強力的
介入，都會引起言論審查與假訊息危害之間平衡的議論。
行政院的想法需要納入更多公民和專家的討論，因為這場無煙硝戰爭的號角，除了法律，
需要更多科技與網路公民一起入陣，才有防禦的可能。
以下訪談內容以QA呈現，內容經濃縮整理。
最厲害的資訊操縱：「買下台灣」的代理人戰爭
2018年底九合一選舉高雄市開票現場。（攝影／蘇威銘）
問：行政院何時開始關注假新聞這件事？
去年9月底賴院長（註：指前行政院長賴清德）希望有個政委來協調各部會執行，我們11
月就開始展開假訊息相關政策研究。那是個沒有成功可能、但也沒有失敗餘地的政策。假
訊息像是另外一種軟性的新興毒品、一種認知型的新興毒品，毒品攻擊的是你的身體，而
你如果被假訊息攻擊久了，可能你的認知也因此受到影響，你的心理結構、你的行為態樣
都會受影響。
這對我來講也是全新的領域，我認為這一題太難，容我這樣講，我認為它可能比反毒還難
。反毒你可以有一些指標去控制，我可以講出一個所以然來，但是你認為我們用多少策略
下去、能夠抑制多少的假訊息？產生多大的成效？這點很難回答。
問：找不到指標是不是？
很難。因為毒品的產業鏈和結構，我們多少已經知道，大家交戰已久，行為模式差不多都
摸熟，也知道大概6成毒品是來自於境外。假訊息就做不到。它是無形的，比毒品更可怕
，它是無孔不入、無所不在、隨時發生。毒品會去親近的人，可能就是那些人，有些人一
輩子也不會碰到毒品，假訊息恐怕......現在這個社會網路世界，每個人可能都會碰到。
最近的感受是認為，我們（政府）可能一開始用假訊息處理，也許不是一個很也......
也不能講不正確，應該說不是一個真正掌握到問題核心的作法。
問：政府掌握台灣被假訊息影響的範圍有多大？
我一直被問一個問題：「政府怎麼證明有來自境外勢力的假訊息？」我說我能夠證明，但
不能拿出證據給你看。有個國外的學者問我：「聽說中共解放軍有網軍發動，對你們做攻
擊，到底有幾個軍區？」我們都不敢講有幾個軍區，即便知道，也不敢講。這部分也是政
府資訊操縱的攻防。
因為它是資訊戰的一部分，像國防一樣，是無煙硝的戰爭，一點都沒有錯，是一個超限的
戰爭。所以是攻防，不能讓人知道用什麼方法拿到資訊。而我們在談假訊息類型，是談假
的內容或是操縱的內容，比如灌聲量算不算？沒有先定義，很難計算。
問：能看出假訊息或操弄資訊源自哪裡？
這個在技術方法上面還做得到，一點都不困難，可以看到虛擬或大量轉發者的國籍別。但
後來認為這個策略沒有用，（政委）唐鳳說這個技術面沒有用，因為很多用VPN繞道，一
旦去追，反而它更作假，全部做成是來自台灣的訊息。但是技術上這些訊息的源頭解鎖，
是來自哪些地方，目前是做得到（有把握的）。
問：雖然不能說來自哪邊，到目前為止你知道、或你聽到最厲害的資訊操縱招數是什麼？
我聽到的，不是內部消息，就是「買台灣」，（購買後形成）代理人戰爭。最近不是有買
粉專？這個以前已經觀測到，已經知道有些用顧問公司的名義蒐集很多帳號或個資，或成
立很多帳號，或是人家把機器人送給他，他來操作，別人付錢、他收錢，你很難查。
問：已不是境外境內的問題？
是在你境內做這種事情，現在不單是我們講的假訊息。比如說商業界活動，我們在注意的
事情，台灣很多的製造技術，如果被對方拿走，台灣可能就垮了。比如說台積電的高端製
造技術，我們的《營業祕密法》足不足以保障？有，《營業祕密法》有幾條規定，你洩密
行為嚴重到可以判到10年，也很重。問題是，現在的洩密，你如果只用境外來看，已經不
夠，事實上已經侵門踏戶。在新竹你們可能會聽聞，在竹北的台元科技園區裡面，好多辦
公室，他直接僱用這邊的人做這件事情，再夾帶出去，路徑你根本查不到，他就在這邊把
人買走了，把你的公司買走。如果是用這樣的方法，非常困難。即便抓到好了，他就是台
灣的公司，是台灣的人在做這些事情
朝法國方向立法，管網路上的不實廣告和謠言
問：各國開始針對資訊操縱立法管理，目前有哪些方向值得參考？
各國大概正嚴肅面對的是三類的資訊操縱：「國安、反恐、選舉」。特別是選舉。我觀察
各國在處理假訊息這個題目，都跟選舉有密切關係。德國的《網路執行法》 （Network
Enforcement Act） 也是為選舉，它不是針對假訊息，主要針對是仇恨性言論。為什麼要
去網路打擊仇恨性言論？如果沒有用這種方式去抑制納粹極端右派，言論會不斷在社會底
下捲動。
法國也是分兩個面向看資訊操縱，一個就在關於新聞法規去處理，最高是法國的「最高視
聽委員會」（Canseil Superieur de I'Audiovisuel, CSA），就是我們的NCC，但NCC跟
CSA完全不能相提並論。CSA在選舉期間，如果發現廣電媒體直接或間接受外國所操縱、或
對選舉的報導有偏頗或不實，它可以直接把節目停掉，把電台斷訊。你看它權力大到這種
程度。
為什麼法國會這樣反應？原因是他們拿到俄國訊息操縱的事實，有幾個在地的電台就等於
被買了。當然俄國不是直接政府來，等於像代理人一樣，間接控制。所以這種情形底下，
法國政府就要賦予這麼大權力來做，否則不足以因應。
除了CSA，法國最近有另一套新的法規《反資訊操縱法》，其法律規定在選前3個月，候選
人或政黨、檢察官、相關利害關係人，對可能影響選舉的不實言論或謠言，可向法院申請
一個緊急的禁令，這個禁令由法院在2天內裁定。為什把時間壓縮在2天？因為整個假訊息
散布的速度太快，所以法官48小時要處理出來。
新加坡則新訂立了《防治網路不實和操縱內容罪》，它把「操縱」兩字點出來，所以一定
有資訊操縱的想法在裡面，當然也是要防止不實訊息。你看它不實訊息的界定包括影響國
安、公安、公衛、金融範圍很範圍很大，甚至影響政府威信的假訊息會有罪也有責任，
這在台灣大概無法接受。
新加坡的處理程序，完全跳過法院這個程序，這種作法在其他法治國家會被挑戰。機關首
長可以命令媒體更正或停止發布；新加坡的資訊通信媒體發展局（Info-communications
Media Development Authority）可以核發限制接取命令，讓你沒辦法接取服務。又如（
新加坡的）中選會，選舉期間有人在做假訊息或攻擊政府，這時候中選會主委可能下一道
命令說下架、停播，這是一個行政處分、指令。你如果違反指令，有一年以下有期徒刑的
刑責。
新加坡這部法，我認為是重藥，用很重的藥。
問：政府在各國立法比較後，傾向哪一種方法？
我們比較會「有感」的傷害或危險，是即將到來的選舉。去年12月政院通過的《公職人員
選罷法》和《總統副總統選罷法》修正草案，增訂關於境外資金禁止刊登選舉廣告，及要
求選舉廣告實名化，包括在網路上，平台對於資金要合理查證等等。這個跟防假有沒有關
係？不一定全然有關，但它跟資訊操縱有關係，因為禁止境外用廣告資訊的方式來影響國
內的政治選舉和公投。
我們現在還在想，有沒有機會讓社群平台多負一點責任？比如說有人在網路上面，廣告也
好、言論也好，不實攻擊某個候選人，利害關係的候選人就有權利要求平台，在對訊息提
出異議時，平台至少有個檢舉和回覆機制。
但在網路不實言論這一塊，我現在希望內政部提出像法國《反資訊操縱法》法規，由法院
對網路假新聞發緊急禁制令。只限於網路，不處理所有的，因為只有網路最緊急需要用這
種方式；其他的話，譬如說平面媒體，出去就出去了，你能怎麼辦？它不會繼續流轉；廣
播電視，就讓NCC去管。但網路沒人管。所以法國人的想法是，網路這一塊有即時性的問
題，所以要管網路這一塊，需要一個特別的法。
48小時的挑戰和爭議
問：你希望能夠透過法院48小時，像法國這樣子，爭議案件由法院處理？
我會朝這個方向試試看，即便司法院認為無法配合，但我認為引起爭議，大家好好討論也
是一件好事。司法院說法國那一套制度他們沒有執行的實力，我們貿然抄過來好嗎？我說
我們也沒時間直接等它成熟到好，我們明年馬上要因應選舉。
內政部提案的，我還在審議中，目前開了一次會。目前看起來，內政部提的這個草案條文
，有幾個問題：它們把時間壓縮在選前28天內，而且只限縮管理政治廣告。但我希望是，
第一，納入廣告型和非廣告類型，第二，我們的選舉怎麼可能只在那28天發生？一定是往
前就已經打得不可開交，所以希望是在選前3個月內都納入規範。
問：以台灣法官的工作量，有能力在48小時裁決出結果嗎？
內政部的提案，我們內部第一個在討論的是，法院能不能做到與配合？司法院有所保留，
他們認為兩天要裁決一個案件，恐怕做不到。但給你一個星期、20天、30天嗎？選舉都結
束了，傷害已經造成了。但若全部到法院去，法院受不了。尤其我們很擔心，台灣一到選
舉，法院就門庭若市，每個人都去按鈴申告，這個好像也解決不了什麼問題。法院如果在
那麼短時間內做判斷，假設判斷錯誤率高，也會影響到法院威信。司法的獨立性和權威是
建立在正確性上面，短時間要判斷真偽，不是那麼容易。
雖然我們希望一樣是2天、48小時，但法國可能有一些制度跟我們不一樣，因為他們有一
個制度叫「緊急審理法官」（le juge des référés），我們沒有。緊急審理法官可以
stand by（待命），案子來，馬上隨手處理掉。他們的緊急審理法官，一個特色是專屬管
轄，但就我們了解，（去年《反資訊操縱法》）立法後，法國現在還沒有出現判決案例。
問：誰都能向法院申請嗎？
法國可以申請禁制令的，不是只有候選人而已，政黨、選委會、檢察官也可以，因為範圍
很大，所以很多人都可以去做。我不確定法國規範背後的思維邏輯，但我認為讓選委會或
檢察官做這件事情，有可能會影響到他們中立性和獨立性，或許不用學法國這樣做，我們
可以先讓候選人自己來，你們利害關係最切身的，你們去發動。
問：網路平台的責任呢？
我現在思維的路徑，會比較像法國一些，但也擔心我們司法單位沒辦法承受，所以我們可
能要有一個過濾機制，不要讓所有的案子全部跑到法院去。
目前第三方查核的能量不夠，未來要適度給賺錢的平台多些責任。比如未來在《數位通訊
傳播法》修法，給予平台對不實內容的回覆機制；在選舉期間，如果遇到有人檢舉，平台
24小時內要回覆給使用者，並在平台上加註警語，如果平台沒有按照這個時間做，可能有
某種法律責任。希望透過平台回覆和過濾的機制，看能不能減掉一些案量。你沒有給平台
壓力，平台幹嘛自律？應該賦予平台重一點的責任，比較接近德國的作法。
問：針對選舉期間48小時內由法院裁決不實謠言的草案，會不會有反彈，能落實嗎？何時
會把法條確定？
內政部草案出來後，因為司法院對48小時要做出判決有意見，我現在正在處理。我希望在
4月底、5月初把條文做出來。
司法部門只是負擔的問題，應該不稱為反彈，立規定了，他們可能要配合辦理，看能不能
做人力調度，因為只有在選舉的那3個月，大家忙一點，一起分攤假訊息的壓力。最大的
反彈應該來自於有心操縱的人，因為這個制度會造成他們某種不便，影響到他們散播，他
們當然先反對再說。
我們真的會比較焦慮的是選舉。我們要不要放一個對策下去？法律工具放下去的時候，可
能有爭議，但是這個爭議是好的，為什麼？引起大家的注意。我如果都不做，這個沒有爭
議，大家不注意，這些可能有新的操縱資訊的人，就很有機會。
面對假訊息的網路攻擊，台灣的處境更加險惡的原因是因為，我們所處的國家地位與形勢
。所以我們被攻擊，或是可能危害到我們民主的嚴重性，其他國家恐怕也不能相提並論。
這個就是為什麼大家會焦慮拿不出一個好的對策。短期內我的觀察，不是我們能力不足而
已，可能大家都拿不出一個好的、短期有效的對策，如果有的話，我們趕快借鏡。