1.媒體來源:報導者
2.記者署名:
文字/林雨佑、何柏均
攝影/楊子磊、林彥廷
設計/黃禹禛
3.完整新聞標題:
高雄城中城大火系列報導2
管委會不是萬靈丹，喬友和城中城50條生命的公安教訓：建管、消防應提升稽查權限及橫向
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4.完整新聞內文:
高雄城中城大火奪走46條人命後，地方民意代表到現場致哀獻花。（攝影／楊子磊）
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6月彰化喬友大樓火警帶走的4條人命，10月高雄城中城的悲劇又讓46條人命殞落，兩場火警
皆因閒置商場與低於16層的住宅建築未列入公安檢查，導致傷亡慘重。
大火後，各縣市緊急盤點老舊複合式大樓及未列公安檢查的住宅建物，內政部也朝強制老舊
大樓成立管委會的方向走。然而，《報導者》訪談消防員、公安與物業管理專家後發現，有
權無責的管委會仍是大破口，若建管、消防等公權力無法查核建築安全的狀態，逃生空間是
否堆滿易燃物不得而知。現在的修法方向，「就只是找一個單位（管委會）去負責，推卸責
任。」
今年6月30日，彰化火車站前的喬友大樓火警造成4人死亡22人受傷，其中還有一名消防員殉
職。不到4個月，同樣類型的住商混合大樓，高雄市鹽埕區城中城大樓的火災，造成46人死
亡41人受傷。兩起火警燒出老舊大樓的公安漏洞，如同往常，讓中央與地方政府動起來，急
著檢討相關法規，來展現公權力。
每次重大火警首先被檢討的總是消防設備是否足夠，這雖是問題之一，但公安稽查更是火燒
能否控制的眉角。熟悉公共安全稽查的台灣公安學會理事長劉進明指出，「建築物公安檢查
申報」與「消防設備」屬二件事，兩者的法令依據、 主管機關、檢查項目等均不相同，前
者屬建築主管機關、後者屬消防主管機關，公安檢查項目往往是發生火警時保命關鍵設備，
包括「逃生避難設施」與「安全設備」等16項。
綜觀這兩起火警的大樓，皆因老舊閒置的商場與該建築物低於16樓，依法不用「公安檢查申
報」，成為最大的漏洞；但逃生設施與整體建築物是連動的，無情的大火一燒，濃煙亂竄，
整體的防火區劃、逃生通道便是關鍵，影響其他樓層裡的民眾是否可以順利逃生。
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公安漏洞：空間閒置不使用，就免申報免檢查
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彰化喬友大樓4月發生火警，樓下閒置商場起火，火煙向上竄燒造成樓上防疫旅館的住客傷
亡。（攝影／林彥廷）
高雄市工務局副局長黃榮慶表示，城中城大樓最後一間商場停業後，已不做商業使用，即使
有營業也只是店舖型，不屬於大商場，不必向建管單位進行公安申報，因此不在建管單位列
管名冊內；此外，因為建物低於16層，依《建築物公共安全檢查簽證及申報辦法》規定，也
無須進行公安申報。
整個大樓不必公安申報，是否代表政府想管也管不到？並非如此。
「這類建築物絕對是公安死角！」在彰化喬友大樓火警後，劉進明便呼籲各地方政府要重視
這類建築，他表示，全台約有10萬棟「樓高6樓以上～未達16樓」的集合住宅，依據《建築
法》規定屬於公安檢查的H2類別，需每3～4年申報一次，申報項目則為跟逃生、避難有關的
6項重要設施，但申報的施行日期是由各地方政府建築主管機關依實際需求公告。然而，從
該公安檢查申報辦法1999年實施至今，全國僅台北市在2014年公告11樓以上的住宅須申報，
其餘縣市則推給稽查人力不足等原因，至今並沒有跟進。
劉進明表示，「沒有大火，公安沒有人會重視，最大的問題在這類型的建築，明明有法規卻
於沒有落實公安檢查申報，難道低樓層的集合建築物就不危險嗎？」
消防員工作權益促進會副理事長李宗吾進一步說明，住商混合大樓根據不同面積、不同使用
目的有不同規範，若只看單一樓層或空間，它可能符合消防規定，但如果看整棟大樓，有可
能就不合格，「只要是空間閒置沒使用，就不列管，就算我們想檢查都沒辦法。」以彰化喬
友大樓為例，假設樓上防疫旅館通過公安與消防法規，樓下商用樓層停業後逃生設施沒有維
護，但安全梯卻是連通的，一旦堆放雜物又未能檢核，仍影響整體安全。
台灣物業設施管理協會祕書長顏世禮則認為，從大樓的使用執照發下來到拆除，不論是否閒
置都應該要定期列管檢查，閒置跟不閒置空間可以訂定不同的檢查標準，但絕對不會是「不
檢查」。
負面循環：老舊大樓無管委會、消防難進入稽查、地方政府未積極處置
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消防局火調人員進入城中城火場調查火警發生原因。（攝影／楊子磊）
1995年，台中市衛爾康餐廳大火造成64人死亡11人受傷，是史上單一建築物死亡人數最多的
事故。悲劇促成改變，同年《消防法》、《公寓大廈管理條例》等條例立法，強化大樓防火
、逃生，立法後新建的公寓大樓都須成立管理委員會，負責大樓的公共安全；但立法前的公
寓大樓卻無強制要求成立管委會，僅能輔導。
26年後，高雄城中城大樓火警死亡人數高達46人，成為史上單一建築物死亡人數第二高的事
故。
檢討聲浪直指城中城並無報備設立正式管委會，僅有自救會，負責簡易公共設備維修。盤點
清查老舊大樓的管委會，成為了事故後檢討重點。內政部表示，全台仍有8,506棟大樓尚未
報備設立管委會。城中城火警當晚，內政部緊急發出聲明稿指出，將修法強制老舊公寓大樓
設立管委會，並發函各地方政府即刻全面清查盤點高風險建築物。
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城中城近年到底有無進行消防安檢？高雄市副市長林欽榮10月14日在事發現場第一時間表示
，消防局自2019年就開始針對這棟大樓共進行4次消防安檢，但因為入口處有柵欄，消防員
到1、2樓就被攔住，只能依法行文在入口貼公告，要求大樓配合。高雄市消防局更表示，因
為城中城大樓未成立管委會，所以未能有效針對消防安全設備進行設置、管理及維護。但這
個說法，跨黨派立委及行政官員都不諱言，市府對於高風險建築未做積極處置（註）。
內政部部長徐國勇10月18日赴立法院備詢時多次強調，過往《公寓大廈管理條例》僅能「輔
導」而非「強制」設立管委員，「成立管委會並非萬靈丹，但至少是消防、公安、公共區域
安全，產生強制力的第一步。」言下之意，可能會朝強制設立管委會、且納入罰則的方向走
。
管委會不能解決所有問題，民眾防災意識仍是關鍵
管委會的成立是第一步。李宗吾表示，如果大樓沒有管委會，消防人員要開「消防安全檢（
複）查不合規定限期改善單」（簡稱限改單），只能挨家挨戶一戶一戶去開，住戶根本不會
理你，所以實務上很少人會這麼做。若修法強制成立管委會確實能解決對口問題，讓消防單
位至少能找得到人。
對於內政部的修法方向，朝野立委大多認同。但就算有了管委會，問題就解決了嗎？
以喬友大樓為例，它不但設有管委會，管委會主委甚至就是防疫旅館的負責人，而火災罹難
者就是旅館的旅客。
李宗吾說，就算有管委會，是否落實管理是一大關鍵。普遍來說民眾的防災意識低落、存有
僥倖心態，所以消防設備、逃生通道、排煙設備、防火區劃等這些公共安全規劃，經常被忽
視，樓梯間、逃生通道擺放雜物更是常態。
「依法行政最簡單，哪邊違規我開就好，實際上不可能，」身為消防員的李宗吾說，每次開
限改單都是跟民眾「協商」的過程，哪些重要改善項目需要先修、且有錢修，再開單；有時
甚至還要請管委會協調廠商配合「拆發票」，只因管委會能動用的經費權限有限制，超過就
要開區分所有權人會議，但管委會又想省卻召開會議的麻煩。
治本之道：拉高建管、消防稽查權限，加強橫向聯繫
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城中城火災後，工人在外牆搭設鷹架，拆除掉落物。（攝影／揚子磊）
而26年前曾參與修法的台灣物業設施管理協會祕書長顏世禮更強調，拉高建管和消防的權限
才是重點。
顏世禮說，很多管委會其實是「有責無權甚至無錢」。他進一步說明，《公寓大廈管理條例
》中有3種組織：
區分所有權人會議
管理委員會
管理負責人
區分所有權人會議是決策組織，管理委員會或是管理負責人則負責執行區分所有權人會議的
決策。假設有公共設備需要維修，若區分所有權人會議不決策或是決定不修繕，管委會就算
想修也沒辦法；就算區分所有權人會議決議要修，也要管委會收得到管理費才行。
他舉例，很多大樓外牆磁磚會掉落砸到人車，區分所有權人會議決議要修繕，但沒人要出錢
，最後只能消極地在外面立個牌子提醒路人注意頭上，「它有管委會，但是不修（外牆），
政府也無法罰它。」
再來是更核心的建管、消防稽查權限不足。顏世禮直言，該修法的反而是《建築法》和《消
防法》，應該去提升稽查人員的公權力，否則就算城中城成立了管委會，閒置樓層鎖起來，
消防建管一樣進不去，因為他沒經過所有權人同意所以進不去，裡面到底是淨空還是堆滿易
燃物都不得而知。
顏世禮指出，法律應該提高建管、消防人員的權限，就算是閉鎖無人的私人空間，只要內部
有涉及公共安全的項目，都應要能入內檢查。公安檢查如果發現逃生通道被佔用，應該是公
權力直接拆除，再跟屋主收取拆除費，而不只是消極開單要求屋主自拆。但無奈此舉牽扯層
面太大，又怕強行進入引發民怨，才沒有人願意改革，「發生任何事情，（政府）都說是因
為沒有管委會，其實就只是找一個單位去負責，推卸責任。」
城中城火警造成嚴重傷亡的原因，除了違規停放在一樓的大量機車助燃外，各樓層的防火門
遭破壞或是變賣、導致大量濃煙直接往上竄亦是重要因素。消防單位負責的是消防設備安檢
，如消防箱水帶、自動灑水器等，但是逃生通道、防火門、防火區劃、防煙區劃卻是建管單
位負責。本應都是相互合作保障公共安全的行政單位，實際上的橫向聯繫卻不如預期。
李宗吾說，城中城大火後，各縣市消防局收到公文，要求消防同仁大樓安檢時，協助做違規
查報，回報消防局後，再函請建設局處處理。明明就是建管單位的業務，卻長期仰賴消防單
位協助，「他們（建管）有時候去稽查，還會跟民眾說『是因為消防查到你們，我才來的』
。」顯見建管、消防兩單位的橫向聯繫、互動仍有很大改善空間。
盤點數量並納管、完成公安及消防稽查，然後呢？
一把大火燒出台灣老舊大樓公安漏洞，中央、地方政府急著修補法令。劉進明則呼籲「要立
刻盤點」複合式大樓與6樓以上、16樓以下的住宅建築，先掌握數量，才能知道哪裡有危險
，再來就是分區、分期、分階段的進行公安檢查。
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大火後，高雄市工務、建管、消防等單位組成專案小組，執行「老舊複合式大樓聯合稽查」
，體檢34處大樓消防安檢，其中24棟需改善，這些大樓都在30年屋齡以上，沒有合法成立的
管委會。公安管理法規部分，市長陳其邁也出面承諾，未來將在申報制度上標準加嚴，包括
強制設立管委會，也將研擬把規定修改為8樓以上就要公安申報，並從嚴審查。徐國勇則強
調，內政部將在1個月內盤查全國老舊複合用途建築並全數納管，3個月內完成公安及消防稽
查。
26年前，衛爾康餐廳大火催生公安相關法規立法，今年的喬友大樓和城中城大樓火警後，政
府也即將針對現有法令空窗進行修補，這些亡羊補牢的動作，往往都要透過寶貴的生命才換
來法規的修正及執行。一把火燒出的危機，從弱勢照顧、社會住宅到公共安全，法規和公權
力需全面檢討和落實。
5.完整新聞連結 (或短網址):
https://bit.ly/3B6ZIwE
6.備註: