林鄭：三權互制衡 非跟中央分權 稱港沒三權分立 陳文敏批混淆概念：沒一方可凌駕
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【明報專訊】
特首林鄭月娥昨日表示，支持教育局長楊潤雄前日稱香港沒有「三權分立」的說法，指過
去有些司法界人士的說話是在說「分工」。她認為三權要各司其職，互相制衡及配合；行
政權、立法權、司法權並非「跟中央分權的憲制制度」，而是來自中央授權；由一個行政
主導的架構去落實中央授權在特區要履行的制度，「而行政主導的核心就是行政長官」。
她說，過往公眾對此議題錯誤理解，今屆政府要正本清源、撥亂反正，「正確的說話要有
膽量說出來」。
郭榮鏗批不尊重港司法
香港大學法律學院教授陳文敏批評，林太將不同的概念混淆，《基本法》雖無寫明「三權
分立」，但將三權分開在不同架構，之間存在互相制衡的關係，不存在有一方具凌駕性。
法律界立法會議員郭榮鏗稱，「三權分立」是普通法背後的重要憲制原則，批評林太言論
可笑、不尊重本港的司法機關，情况與早前有關基本法第22條風波類似，「過去的理解與
今日的理解是南轅北轍」。
指三權透過特首向中央負責
林鄭月娥昨日在出席行政會議前表示，香港的憲制制度不容含糊，這次教育局說清楚，值
得認同和讚賞。她指行政主導的核心是行政長官，特首同時是行政機關和特區的首長，職
權包括依照法定程序任免各級法院法官，「如果香港的司法機關是完全不受制於這個政治
體制，就不存在特別行政區行政長官有這個功能」。她又稱，最終行政、立法、司法3個
機關要透過特首向中央政府負責。
陳：行政主導非凌駕立法司法
陳文敏向本報表示，香港法院過去有判決，指出行政、立法、司法機關各自有權力，互相
監察。他解釋，「三權分立」不同於中央分權，後者涉及中央與地方關係，與三權分立完
全無關，特首向中央負責不等於三權都要向中央負責，批評林太將「政治ABC撈亂」。
陳續稱，特首作為香港最高領導人，在基本法架構下也要向特區負責，也要向立法會負責
，如向立法會作《施政報告》，立法會亦有權審核《財政預算案》，而不是「調轉」（立
法會向特首負責）。他稱，司法機關是獨立運作，不能說特首委任法官，法官就是向她負
責，基本法沒提到特首可以對司法「指指點點」。他又指基本法內沒有說「行政主導」，
但管治上由行政主導不受爭議，如政府推行政策，但不是凌駕立法會和司法機關。
譚惠珠：行政主導三權分工
基本法委員會副主任譚惠珠回覆本報說，香港特區的政治體制是「行政長官負責制」，基
本法列明向中央、特區負責的只有特首，整個政治體制都由特首領導，「香港政治體制是
行政主導，而行政、立法機構互相配合、互相制衡，司法獨立」，由權力分配、具體運作
都是行政主導，如基本法第72條（二）列明，政府提出的議案須優先列入立法會議程；法
官委任權在特首，但特首不會干預法官審判。她強調，特區內是「三權分工」而非「三權
分立」，至今大家仍有誤解，證明基本法宣傳不足。
梁美芬：無人可凌駕司法機關權力
基本法委員會委員梁美芬舉例，行會成員同時可以是立法會議員，在一國兩制下三權不是
「分立」而是「互相制衡」，人大常委會有最終話語權，在司法上對基本法有最終解釋權
；行政上有行政指令權；立法上有發還權。她認為，法官是由特首委任，但不是向特首負
責，無人可凌駕司法機關的權力，舉例市民可就政府的決定向法庭提出司法覆核。
終審法院首席法官馬道立2014年說「基本法清楚訂明立法、行政、司法機關三權分立的原
則」，本報就林太「香港沒有三權分立」論向馬道立查詢，司法機構回覆稱不評論。
各界談三權分立
特首林鄭月娥：
・香港是沒有「三權分立」……沒有任何東西比《基本法》更清楚
・行政權、立法權、司法權並不是一個跟中央分權的憲制制度，我們享有的權是來自中央
授權給香港
・誰是核心去落實中央授權在香港要履行的制度呢？就是一個行政主導的架構，而行政主
導的核心就是行政長官
・行政機關、立法機關、司法機關按着基本法，大家要履行自己的職能，並互相制衡及配
合，但最終這三個機關透過行政長官向中央人民政府負責
教育局長楊潤雄：
基本法下香港的政治體制是以行政主導為基礎，不想簡單以三權分立當作事實陳述，最重
要是返回基本法第2條作依歸
港大法律學院教授陳文敏：
香港法院過去都有判過，行政、立法、司法機關各自有權力，互相監察，雖然基本法無寫
明「三權分立」，但從基本法將三權分開在不同架構，不同權力之間存在互相制衡的關係
，不存在有一方具凌駕性……中央與地方關係，與三權分立完全無關
法律界立法會議員郭榮鏗：
三權分立是普通法背後的重要憲制原則，林鄭月娥言論可笑，不尊重本港司法機關
基本法委員會委員梁美芬：
香港一向不是三權分立，舉例!行政會議成員可同時是立法會議員，在一國兩制下三權是
「互相制衡」，三權都在高度自治的範圍下行使權力，而人大常委會有最終話語權
資料來源：上述各人昨日說法
《基本法》有關三權的條文
第2條
全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、
立法權、獨立的司法權和終審權。
第19條
香港享有獨立的司法權和終審權。香港法院除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審
判權所作的限制外，對香港所有的案件均有審判權。
第43條
香港特區行政長官是香港特區的首長，代表香港特區。行政長官依照本法的規定對中央人
民政府和香港特區負責。
第48條
行政長官行使下列職權：
（六）依照法定程序任免各級法院法官
第73條
立法會行使下列職權：
（三）批准稅收和公共開支
資料來源：《基本法》
黃碧雲：謀殺三權分立 何君堯：說法振奮人心
對於特首林鄭月娥指香港沒有「三權分立」，民主黨立法會議員黃碧雲形容說法「竄改歷
史、混淆視聽，甚至企圖蓄意謀殺三權分立」，她指香港在回歸前後的體制均由行政主導
，即使行政、立法、司法之間的權力不完全均等，情况與英、美不同，但不代表香港沒有
三權分立。建制派議員何君堯認為林太的說法「振奮人心」，稱特首負責任命終審法院首
席法官，故法官與特首具從屬關係，特首的地位較高。
黃：行政霸權膨脹 分立危危乎 何：三權分工 非完全獨立
黃碧雲解釋，「三權分立」指權力分散於3個機關，各機關各司其職、互相制約，但她承
認立法機關在實際上，沒有足夠權力充分制衡行政機關，如議員的私人條例草案難以通過
等。她說，在「行政主導霸權不斷膨脹，以及中央不斷干預香港內部事務」下，香港的三
權分立「已經危危乎」。
何君堯表示，從宏觀角度看，行政、立法、司法機關合併成「香港政府」。至於三權分立
的解釋是否有變，他認為過去沒有釐清說法，認為separation of powers（權力分立）是
指「分工」，但不代表各機關完全獨立，稱各機關共同為香港特區服務。
教局刪終院法官「三權分立」簡報 楊潤雄：課本述港體制要「回到基本法」
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時任終審法院常任法官陳兆愷於2011年在一個《基本法》研討會上，以「權力分立（或稱
三權）」形容香港的法治制度，相關簡報被上載至教育局網頁；簡報昨日突然下架，網址
亦已失效。教育局回覆查詢稱，基於有關簡報已是多年前資料之一，負責人員年前已將簡
報從網站中移除，但不排除其超連結仍一度殘留在互聯網。
稱年前已刪 更新屬恆常工作
教育局回覆表示，不時把舊檔案移除或更新屬局方恆常工作，有關簡報重點指出根據《基
本法》，香港特別行政區享有司法獨立。該局稱，特首昨日已清楚指出香港沒有「三權分
立」；教育局長亦已公開回應，特區享有獨立的司法權，稱這與上述簡報的重點沒有出入。
陳兆愷法官的簡報共有27頁，談及基本法的作用、性質及重要條文等。在談及權力分立的
一頁，陳官稱這可「避免權力集中，容易引致濫用權力」。
教育局長楊潤雄昨分別在多個電台節目續談教科書刪改「三權分立」一事，他指局方的學
者為通識教科書提供專業意見，「最重要是配合課程及內容要真實」，稱有關「三權分立
」的事實陳述需回歸《基本法》第2條及作解釋，認為如需在課本中陳述香港的政治體制
，不要只用「三權分立」這簡單四字，稱可能會導致學生誤解。他說，基本法清楚列明行
政、司法和立法機關的權力和職能，「學生問的時候，要回到基本法解釋，每個機關所負
責的工作」。
楊潤雄重申，當局沒否認香港有獨立的司法權，全國人大亦授權香港享有高度自治、有行
政管理權及立法權，且是以特首帶領的政治體制。
因「中央不喜歡」 陳文敏嘆可悲
公民黨法律界議員郭榮鏗昨稱，新版教科書刪去或修改三權分立內容屬「政治舉措」，指
過往各級法院、學者與法律界一直秉持三權分立的原則。
港大法律學院教授、名譽資深大律師陳文敏稱對楊潤雄等官員的說法感到「可悲」，「因
為中央不喜歡『三權分立』這字眼，明明整個基本法都是說三權分立，都不可以講」，教
育亦要考慮「政治正確」。
1984年稱繁榮有賴三權分立 譚惠珠：未起草基本法
對於三權分立，法律界過去有不同說法。基本法委員會副主任譚惠珠1984年任立法局議員
時，曾稱維持香港安定與繁榮有賴三權分立的政治架構；她昨回覆本報指當時正討論《中
英聯合聲明》，但未起草《基本法》，亦未討論政制架構、中央和特區的關係等，「所以
引用我1984年的說話是無用的」。
梁美芬06年稱港三權分立 張舉能08年判辭亦曾提及
譚惠珠當年在立法局會議上稱，「維持香港安定與繁榮，有賴法治、經濟和人民的行動自
由，立法、司法、行政三權分立的政治架構」。資深大律師、基本法委員會委員莫樹聯
2014年在研討會引用烏干達最高法院的判辭，指憲法實行行政、立法及司法三權分立，任
何議院通過的法律「如果會束縛司法機構的手，讓他們不能發揮施行公義的作用，就是違
背了憲法」。基委會委員梁美芬在2006年以香港專業及資深行政人員協會名義，發出一份
有關政制的建議書，其中提到「香港憲制上有三權分立，相互制衡的功能」。
時任上訴庭法官張舉能在2008年一宗案件中頒下的判辭指出，基本法詮釋不應破壞英國傳
統普通法下三權分立原則。
時任律政司長袁國強2014年稱，每個政府由行政、立法和司法機構組成，「這亦是西方國
家常說的三權分立，正正是這三方面分開、獨立行使他們的職權」；翌年，他說學界對三
權分立的說法有不同意見，指「separation of powers」多翻譯為三權分立，但法官說時
的重點是司法獨立。
銅芯罩「太緊」 林鄭：盼攝記唔好係咁影我
特首林鄭月娥經常戴政府向市民免費派發的「銅芯抗疫口罩」示人，早前見記者時口罩不
停滑落，她說「可能洗得多鬆咗」。林太昨日在出席行政會議前見記者，惟口罩「緊得滯
」，難以將耳繩勾好，她要一邊發言一邊整理。攝影記者不停拍照，林太笑言「希望啲攝
記唔好係咁影我，我都係要戴番好啲」，並問在場人員「仲有冇多一個（口罩）畀我換？
唔知點解突然唔得」，之後更除下口罩回應記者提問，稱與記者有1.5 米距離，應該沒問
題。
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甘文鋒：香港的制度是行政主導！
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【明報文章】多間出版社在參與了教育局的通識科教材專業諮詢計劃後，刪除「香港三權
分立」的描述。而教育局長楊潤雄亦表明，香港不論在回歸前後，均沒有三權分立的制度
，這個事實必須在教科書表達出來。其實香港的制度不會因為教科書改了幾個字就有所變
化，有時爭拗還是對於一些定義的不同或不了解，當然如果涉及的是教科書的內容，也值
得咬文嚼字，免得誤人子弟。
分權且互相制衡 才可說是三權分立
當我們談及三權分立，很多時會以美國的政體作為例子，但這個概念其實源於歐洲。洛克
在《政府論》下篇提出權力分立（Separation of Powers），以反駁「君權神授」的觀念
，他認為權力不應集中於一人，只有將權力分散，互相制約，才能保障人民的權利，當時
他就將權力分為立法權、行政權及對外權（Federative Power）。及至孟德斯鳩，他才提
出今天經常說的三權分立，即行政權、立法權及司法權，而除了分權外，還要做到互相制
衡，才可說是做到三權分立。
舉一個例子，中國的行政、立法及司法權也分權到3個不同機關。行政權屬國務院，立法
權屬人大，而司法權則屬最高人民法院。雖然3個權力分出來了，但在中國共產黨的領導
下，三權少有作互相制衡，反而更見互相合作，因此我們也不會認為中國內地是行三權分
立。而在香港，有人以《基本法》指出香港實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨
立的司法權和終審權，就推論出香港有三權分立，是邏輯上跳步了。
因為除了權力分管外，是否有足夠制衡也同樣重要。我們不妨從歷史、制度設計，以及實
際操作幾方面來分析。首先在歷史上，雖然香港一直有獨立的司法制度，但行政立法其實
很長時間都沒有分家。由一開始的定例局，到回歸前的立法局，絕大部分時間港督都為主
席，要直到1993年，由委任議員施偉賢擔任主席，港督才完全離開立法局的體制。同樣在
大部分英治時期，立法局的議員都是由港督委任的，直到1985年才有部分議員由間接選舉
產生，1991年才有部分議員由直接選舉產生。因此有說香港的成功靠三權分立是不合理的
，反而國家改革開放的機遇、行政主導的效率，以及執行普通法的獨立司法體系才是香港
成功的基石。
而在香港回歸後的設計上，鄧小平先生早在1987年4月16日會見香港基本法起草委員會時
已說明：「香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套……現在如果完全照搬，比
如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」當時的中央
，對香港的理解也是行政主導，在設計香港回歸後的政體時根本沒有考慮過三權分立。
較合適描述應是「行政主導，司法獨立」
而在實際操作上，其實香港回歸後的制度很大部分繼承了英治時期，特首的權力與港督相
差無幾，只是在一般情况下，特首都沒有把權用盡，但不代表他／她沒有這個權力。例如
去年10月特首會同行政會議就利用《緊急法》訂立《禁蒙面法》，近期亦因疫情將立法會
選舉押後，而立法會是沒有否決權力的，可見立法機關遠遠未能制衡行政機關。這還沒有
考慮全國人大的存在，如果人大作出任何決定或釋法，香港的立法會及法院也沒有任何制
衡力量，可見香港今天的制度在實際操作上也不是三權分立。
無論從歷史、制度設計又或今天的實際操作來看，香港的權力都沒有做到互相制衡，雖然
行政、立法及司法權分由不同機關負責，卻不能因此而說香港是三權分立，比較合適的描
述應該是行政主導，司法獨立。教育局多年沒有做好監管工作，今天總算做好把關。今天
的香港實行混合政體，劉兆佳教授形容為自由威權政體，試問威權政體又怎麼可能實施三
權分立，互相制衡呢？
作者是香港青年時事評論員協會會董